法治周末特約撰稿 馮永強(qiáng)
據(jù)香港大公網(wǎng)報(bào)道，為重整香港旅游業(yè)聲譽(yù)，避免內(nèi)地旅行團(tuán)在港被強(qiáng)迫購物事件的發(fā)生，港府計(jì)劃明年向立法會(huì)提交法例草案，成立負(fù)責(zé)規(guī)范香港旅游業(yè)的“旅游業(yè)監(jiān)管局”(旅監(jiān)局)，該局最快2015年運(yùn)作。
兩部法律監(jiān)管香港旅游
盡管香港旅游業(yè)目前存在不少問題，近來更是一連串見諸報(bào)端的惡導(dǎo)游事件和強(qiáng)制購物丑聞讓香港城市形象蒙塵，甚至讓整個(gè)香港旅游業(yè)面臨危機(jī)。但事實(shí)上，香港現(xiàn)存的旅游業(yè)規(guī)劃和監(jiān)管制度在很大程度上維護(hù)了香港作為國際旅游城市的良好聲譽(yù)，更保障了旅游業(yè)成為香港第二大創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)和四大經(jīng)濟(jì)支柱之一，進(jìn)而為香港經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作出不可估量的貢獻(xiàn)。
從1985年香港政府開始規(guī)劃和監(jiān)管旅游業(yè)以來，香港旅游業(yè)規(guī)劃和監(jiān)管體制幾經(jīng)演化，形成了目前一個(gè)策略小組、二部法律和三個(gè)機(jī)構(gòu)的架構(gòu)。
一個(gè)策略小組是指由香港政府、旅發(fā)局和業(yè)界代表組成的旅游業(yè)策略小組，這個(gè)小組不是常設(shè)性機(jī)構(gòu)，而是扮演著政府在發(fā)展旅游業(yè)方面顧問的角色。小組代表們通過研究，向政府提出促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的建議，旅游事務(wù)署則參照建議擬定發(fā)展計(jì)劃，制定短期和長(zhǎng)期措施。
香港更是有兩部法律條例規(guī)管旅游業(yè)。第一個(gè)是1985生效的《旅行商代理?xiàng)l例》，這個(gè)單行法律條例以規(guī)范旅行社運(yùn)作為目的，明確了旅游業(yè)議會(huì)在管理旅游業(yè)中的地位、性質(zhì)、作用及功能，也代表香港政府規(guī)劃和監(jiān)管旅游業(yè)的開始。
本條例在生效之后進(jìn)行三次修訂用以回應(yīng)不同時(shí)期旅游業(yè)發(fā)展的問題，通過三次修訂旅游業(yè)議會(huì)最終取得了監(jiān)管外游旅行社的權(quán)力。值得關(guān)注的是，旅游業(yè)議會(huì)按照本條例，制定了一系列諸如《導(dǎo)游作業(yè)守則》、《會(huì)員作業(yè)守則》、《廣告管治規(guī)則》的自律性作業(yè)守則，讓日常工作管理具有更強(qiáng)操作性。
第二個(gè)是《香港旅游發(fā)展局條例》，按照這個(gè)條例，香港成立了旅游發(fā)展局，專注于在全世界范圍內(nèi)推廣和宣傳香港的旅游資源。本條例明確香港旅游發(fā)展局的成立、目的、成員組成等，其中成員由政府委派任命，旅發(fā)局與旅游業(yè)內(nèi)的界別或組織沒有任何的從屬關(guān)系。
三部門規(guī)劃管理香港旅游
香港規(guī)劃和監(jiān)管旅游業(yè)的部門主要有三個(gè)，即香港旅游發(fā)展局、香港政府旅游事務(wù)署和香港旅游業(yè)議會(huì)。
香港旅游發(fā)展局于2001年4月1日成立，是政府資助的法定機(jī)構(gòu)，主要核心職能是在世界各地宣傳和推廣香港旅游勝地，以及豐富旅客在香港的旅游體驗(yàn)。
而香港旅游事務(wù)署是成立于1999年5月的政府部門，隸屬香港特區(qū)政府商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，主要職責(zé)是制定政府的旅游業(yè)發(fā)展政策和策略，并統(tǒng)籌與業(yè)界的聯(lián)系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)旅游業(yè)的發(fā)展。本機(jī)構(gòu)設(shè)立旅游事務(wù)專員，并下設(shè)旅行代理商注冊(cè)處負(fù)責(zé)執(zhí)行《旅行代理商條例》，并負(fù)責(zé)審批旅行代理商的牌照和續(xù)牌申請(qǐng)，審閱1500多家旅行代理商的財(cái)務(wù)報(bào)表及管理旅游業(yè)賠償基金等。
成立于1978年的香港旅游業(yè)議會(huì)，是旅游行業(yè)的自律組織，負(fù)責(zé)日常監(jiān)管外游和入境旅行社、調(diào)解會(huì)員與業(yè)界相關(guān)行業(yè)及公眾人士之間的糾紛、處理旅客的查詢與投訴、協(xié)助有需要人士申請(qǐng)“旅游業(yè)賠償基金”的特惠補(bǔ)償及“旅行團(tuán)意外緊急援助基金計(jì)劃”財(cái)政援助。
總體上，最值得注意的是后兩個(gè)機(jī)構(gòu)在旅游業(yè)監(jiān)管方面的合作：香港旅游業(yè)議會(huì)負(fù)責(zé)行業(yè)管理，而旅行代理商注冊(cè)處則負(fù)責(zé)發(fā)出牌照和監(jiān)察旅行代理商的財(cái)務(wù)狀況，香港旅游業(yè)現(xiàn)行的雙軌規(guī)管制度已運(yùn)作20多年。
香港旅游業(yè)監(jiān)管存在的問題
香港關(guān)于旅游業(yè)制度架構(gòu)的問題與其賴以生存的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的問題密不可分。香港的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題是，經(jīng)歷了1997年年底的亞洲金融風(fēng)暴，社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。而香港旅游業(yè)最近幾年則出現(xiàn)了過分依賴中國大陸、中國臺(tái)灣地區(qū)和日本旅客的問題，還出現(xiàn)了缺乏多元化的旅游資源的開拓只重視興建購物商城的問題。
這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)問題的累積和疊加，都對(duì)香港既存的旅游業(yè)規(guī)劃和監(jiān)管工作造成沉重壓力，以前還能保障旅游業(yè)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)管架構(gòu)面對(duì)這些新的問題和矛盾時(shí)顯得捉襟見肘。
然后從技術(shù)層面講，筆者認(rèn)為目前香港旅游業(yè)規(guī)管架構(gòu)存在的問題在于沒能很好的平衡旅游行業(yè)自律和政府他律的關(guān)系，也就是一般旅游消費(fèi)者擔(dān)憂旅游業(yè)界“自己人管自己人”能否做到公平公正對(duì)待他們利益的問題。因?yàn)�，頻繁出現(xiàn)的“惡導(dǎo)游阿珍”事件和暴力脅迫購物事件，讓越來越多的人加入對(duì)這種監(jiān)管體制的懷疑和檢討。
最后，除卻旅游議會(huì)自律監(jiān)管制度缺乏強(qiáng)力懲戒的權(quán)力不說，筆者認(rèn)為更重要的問題是肩負(fù)旅游行業(yè)從業(yè)員工培訓(xùn)和訓(xùn)導(dǎo)的旅游議會(huì)沒能很好地把尊重他人的意識(shí)灌輸給旅游從業(yè)者。因?yàn)閱渭兊膹臉I(yè)技能培訓(xùn)并不能讓旅游從業(yè)人員真正提高職業(yè)素養(yǎng)，從而不需制度的規(guī)誡，就能很好地遵守職業(yè)道德和尊重消費(fèi)者，進(jìn)而避免很多矛盾。
旅游監(jiān)管改革回歸法定監(jiān)管
香港政府和社會(huì)組織一直以來都是積極的面對(duì)問題，制度性的檢討自己的工作。7月22日，香港商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局向香港立法會(huì)提交了《推行香港旅游業(yè)規(guī)管構(gòu)架改革最新進(jìn)展》討論文件。
從文件中可以看出：未來很大可能，香港政府將成立獨(dú)立法定機(jī)構(gòu)“旅游業(yè)監(jiān)管局”，負(fù)責(zé)旅游業(yè)的整體規(guī)管，也負(fù)責(zé)制定作業(yè)操守指引和紀(jì)律處分制度，并規(guī)管導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)，可取代現(xiàn)時(shí)由旅游業(yè)議會(huì)執(zhí)行的核證制度。
這份文件提到，新成立的旅游監(jiān)管局將有22名成員組成，包括主席(非旅游業(yè)界人士)、副主席(政府旅游專員)以及20名其他成員(8名業(yè)界代表中，導(dǎo)游及領(lǐng)隊(duì)代表各占1名，余下6名將為旅行社代表，其中3名由旅游業(yè)議會(huì)提名，余則由政府委任)。
旅游業(yè)監(jiān)管局主席不是來自旅游界別而是由政府委派，這種改革期待在最大程度上打消大眾對(duì)旅游規(guī)管機(jī)構(gòu)“自己人管自己人”不能公平對(duì)待旅游消費(fèi)者利益的疑慮。同時(shí)，導(dǎo)游及領(lǐng)隊(duì)代表亦會(huì)獲委任加入理事會(huì)，以反映從業(yè)人員的意見。很明顯，這種架構(gòu)設(shè)計(jì)，是期望新機(jī)構(gòu)能保持獨(dú)立并獲得公信力和公正性，亦能充分掌握業(yè)界知識(shí)，有助于對(duì)旅游業(yè)作出有效的規(guī)管。
第二個(gè)重大變革是提高了開設(shè)旅游業(yè)務(wù)的門檻，新開旅行社很大可能在旅游業(yè)監(jiān)督局成立后，沒有經(jīng)營大陸團(tuán)的旅行社須繳付港幣50萬元保證金，但當(dāng)局將為現(xiàn)有旅行社設(shè)過渡安排，它們只會(huì)在違反旅監(jiān)局規(guī)例而被判罰款時(shí)，才按罰款金額繳付25萬元或50萬元保證金。然而，由于大陸入境團(tuán)過去曾引起許多問題，若業(yè)務(wù)涉及大陸入境團(tuán)者，則不論現(xiàn)有或?qū)沓闪⒌穆眯猩纾氁宦衫U交80萬元保證金。
關(guān)于現(xiàn)存旅游規(guī)管機(jī)構(gòu)和將新成立的香港旅游監(jiān)管局的關(guān)系，可以預(yù)料的是，香港旅游監(jiān)管局成立后，旅議會(huì)的職能會(huì)減少，只會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)停不涉及紀(jì)律的糾紛、處理旅行團(tuán)突發(fā)事件以及舉行導(dǎo)游課程與考試。
總的看來，香港政府一直在調(diào)整對(duì)旅游業(yè)的監(jiān)管模式，從沒有監(jiān)管階段(1985年之前)到法定監(jiān)管階段(1985年至1988年)再到共同監(jiān)管階段——以旅游業(yè)議會(huì)監(jiān)管為主旅游事務(wù)署為輔的雙層監(jiān)管(1988年至今)，而這次改革則有望回歸單獨(dú)法定監(jiān)管。
(作者系香港城市大學(xué)碩士)
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