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童之偉＊

 

【按語：本文以《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》為題發表在2011年《現代法學》第1期。讀者若欲援引，請以《現代法學》第1期為準。】

 

【內容摘要】在我國憲法框架下，信訪屬于輔助政制的范疇，在歷史上它是我國核心政制效能嚴重不足時應運而生的代償性體制。因復雜的社會經濟原因，信訪體制一度在我國憲法框架中居于主導地位，后隨著核心政制效能的逐漸恢復，其正義推進功能有所收縮。當信訪體制發揮對核心政制的補充效用時，兩者會相得益彰，若處置不當則難免造成兩者間發生零和博弈。過度強調信訪體制的作用，試圖讓它承擔明顯屬于核心政制的功能，從中長期的觀點看可能失大于得。我國憲法框架現在和未來的走向，應該是核心政制和輔助政制依憲法精神和法治原則各自回歸其本位。從根本上說，消解信訪困擾的根本出路，在于通過改革提升核心政制的正義推進效能。有必要改革現行信訪處置機制，改革的方向應該是消除信訪體制運行造成核心政制地位、權威和效能減損的現象和傾向。

【關鍵詞】信訪體制  核心政制  憲法框架  憲法  法治  改革

 

    信訪體制指公民信訪（包括上訪）及公共機構受訪并做出相應處置的一套程式化的安排，它在當今我國的社會生活中具有特殊的重要性。但正如有學者指出的，“信訪的特殊重要性與對它的學術研究是很不相稱的。”[1]在建設法治國家的背景下，盡管最新統計顯示，至2009年止,信訪總量連續5年有所下降,[2]但如何恰當地看待過去和現在的信訪及其相關受訪活動，如何在憲法精神和法治原則下合理處置信訪體制與核心政制的關系，怎樣消解或緩解信訪困擾，信訪處置機制該怎樣改革等等，仍然是我國社會應該形成基本共識的重要問題。要回答好這些問題，我們必須對信訪在中國憲法框架中相對于核心政制的位置，做出合理的定位。本文試以學術界迄今為止已經產生的相關研究成果為基礎，對這個問題做些探討。本文的展開，是以將我國憲法框架所容納的全部政治法律制度相對區分為核心政制與它的輔助政治兩個部分為學理基礎的。

 

    要對信訪體制在我國憲法框架中的確切位置做合理、準確的把握，是一件十分困難的事情，因為，我國的憲法框架是動態的，且基于憲法和法律文本的體系與實際的情形也不盡相同。不過，從方法上看，我們還是應該先把握住我國的憲法框架，確定信訪體制本來應該立處的位置，然后再以此為參照點對信訪體制在現階段的實際位置和未來應然的發展方向做出評估。

從結構、功能等要素著眼，我們不妨將我國憲法框架下的政治法律制度相對區分為核心政制和輔助政制兩個部分。其中，核心政制指的是以人民代表大會制度為根本的那部分政治法律制度。在我國，核心政制包括憲法確認的掌握和運用公民基本權利、國家權力（在我國憲法中具體表現為職權和權限）的各項原則，憲法保障的公民基本權利，憲法設立的國家機構及其組織、職權與工作程序等等。與公民生活息息相關的各項憲法原則、基本權利保障體系、人大體制、行政體制和司法體制，都是我國核心政制的基本組成部分。本文所說的輔助政制，是相對于核心政制而言的，指的是那些總體上說來處憲法框架中，但相對而言處于人民代表大會制度之外的那部分政治制度，其基本特征是：要么憲法原則上確認了該項制度，如憲法序言確認“將長期存在和發展”的“多黨合作和政治協商制度”，但憲法和法律都沒有直接確認有關行為主體享有權利或賦予有關行為主體以權力（表現為職權、權限）；要么公民基于某項基本權利和國家基于相應的職責經過長期互動已經形成了某種制度性安排，但憲法和嚴格意義上的法律并沒有直接予以記載和確認，如信訪體制，這種體制的憲法淵源是我國憲法第41條。我國有多種輔助政制，其中地位最高的是政治協商制度，信訪體制的地位或許僅次于政治協商制度，因而它也是我國輔助政制的一個重要組成部分。

    核心政制與輔助政制的共性，在于兩者都處在一國的憲法框架之中，而兩者的差別，則主要表現在以下方面：（1）核心政制有完備、直接的憲法和法律依據，輔助政制只有不直接、不完備或不具體的憲法或法律依據；（2）核心政制有憲法和法律規定的權利或權力為其相應行為主體的活動內容，而對于輔助體制，憲法和法律都尚未確認其行為主體享有任何權利或執掌任何權力。所以，核心政制與輔助政制的區分標準，并非看它們是否與法無涉，而是要從其法律根據是否充分、其活動是否具備憲定或法定的權利或權力等標準來判斷。

    誠然，我國的輔助政制，不論是政治協商制度還是信訪體制，都是有些不同位階的法規范性文件做依據的,但這些依據尚不足以使它們具有核心政制的性質。關于政制協商制度，我國憲法在其序言中確認：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”據此我們可以說，多黨合作和政治協商制度是憲法規定的政治制度，但由于憲法、法律既沒有賦予各級政治協商會議以國家機關的地位，也未授予政治協商會議執掌和行使任何國家權力、享有任何權利，所以，政制協商制度不屬于我國核心政制的范圍，只是其輔助政制的重要組成部分。至于信訪體制，憲法根本沒有提及“信訪”二字，人們只能從《憲法》第41條的有關規定中概括和引申出“信訪”的含義。《憲法》第41條規定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”我們由此可以看出，從公民方面看，憲法的相關規定并沒有直接肯定和規范信訪或上訪活動，因而至多只是暗含公民有通過信訪或上訪的方式行使相關基本權利的空間。從國家的角度看，憲法的相關規定也沒有直接肯定信訪行為，且憲法、法律都沒有直接對受訪的組織與活動加以確認和規范，當然也就無所謂憲法和法律授予信訪機構以職權的問題。在這些方面，現行憲法是如此處置的，1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法及依據它們制定的法律也都是如此處置的。

    當然，早已有用于規范公民信訪和相關國家機關受訪活動的行政法規，即國務院制定的《信訪條例》，還有不少省、自治區和直轄市頒布的地方性法規，但這些規范性文件畢竟只是法律的下位規范，不是憲法確認的嚴格意義上的法律，因而它們的存在只能表明公民信訪和公共機關處置受訪的活動有一些較低位階的法規范性文件做支撐，不能證明它是我國核心政制的組成部分。

    根據上述情況和現行《憲法》第5條確立的“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的原則，我們對信訪體制可獲得如下幾點認識：

1.在我國憲法框架中，相對于核心政制而言，信訪體制只能算作我國核心政制之輔助政制的一部分。因此，核心政制與輔助政制間應該主輔分明，信訪體制的存在和發展應該服從、服務于核心政制存在和發展的需要。

2.在我國憲法框架中，從功能上看，信訪體制只能補核心政制之遺缺，或作為核心政制運行的潤滑劑發揮效用，不能與之分庭抗禮。在通常情況下, 信訪體制不宜取代或部分取代核心政制發揮正義推進功能，更不可以妨礙核心政制正常發揮制度效用。

3.信訪體制既然是外在于核心政制的東西，它在我國整個的憲法框架中的實際效用如何，當取決于它本身的狀態及其與核心政制的協調配合情況。如果信訪體制與核心政制配合得宜，在制度上自然會相得益彰。但是，若兩者協調配合不當，致使信訪體制與核心政制相抵觸，從而造成了信訪體制在不同程度上損害核心政制及其所體現的正義價值的情形，那就不正常了。如果出現信訪體制與核心政制抵牾的情況，應該根據充分發揮核心政制效用的需要調整信訪體制。

4.信訪是公民享有和運用《憲法》第41條規定的基本權利的一種形式或行為方式，其本身并不是一種基本權利，也不是某種基本權利的具體構成分子。有學者主張將《憲法》第41條賦予公民的權利概括為或從中推定出“信訪權”，[3]但此說缺乏憲法依據，也沒有法律依據。即使從學理上看，也尚未見有學者提出和證明信訪是某種基本權利的具體存在形式。將信訪稱為“權利”的做法有不適當地人為拔高信訪和受訪行為的法律地位之嫌。

5.在某些發展階段，旺盛的信訪的需求以及信訪體制在憲法框架中居于顯要位置，這類狀況的存在只是表明，此時核心政制在很大程度上還沒能建設到位，還不能承擔起本應由其承擔的正義推進功能。核心政制建設不到位的具體表現，通常是憲法實施不充分、公民基本權利保障狀況不理想、民主形式不豐富、法制不夠健全等等。

 

    我們說核心政制與信訪體制應是主輔關系，那是參照憲法和法律的規定和精神作出的判斷。但是，由于復雜的社會政治原因，我國歷史上真實的情況并不總是這樣。事實上，“文革”十年動亂結束后，一段時期內社會甚至出現過核心政制中的某些制度與信訪體制主從易位的情形或狀態。這一情況值得重視和反思。應該說，如果這種情況出現在新政權建立初期，那很正常，[4] 出現在行政區建立20年之后，它反映出的弊端就很嚴重了。不過，更重要的是，面對這種情況，人們應清楚，這不是正常的正義推進狀態，在正常狀態下，一個國家靠核心政制就應該能基本實現社會的公平正義，輔助政制發揮正義推進效能不過是從旁加以襄助或錦上添花而已。

    基于中國特殊的歷史條件，信訪體制早在上世紀50年代初就出現了，幾乎與新中國與生俱來。據考證，信訪體制萌芽于1950年成立的中共中央辦公廳秘書室,該室的主要職能是負責處理民眾寫給中央領導的信件,接待上訪人員, 角色相當于一個秘書。[5]

    信訪體制在組織上擴展到各級各類國家機關，在功能上延伸到民主監督、公民權利救濟等領域，那是多年后的事情。1951年6月7日，政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。1954年到1957年間，因合作化、反右等等運動造成的問題，信訪數量猛增，中央黨政系統有50多個機關或部門設立了信訪機構。據統計，國務院秘書廳1956 年受理的信訪數量約等于1951 年7 月至1954 年6 月的2. 5倍,1957 年1 月至9 月是1956 年同期的2倍。全國所有地區、所有部門的信訪都出現了類似的大幅度增長。[6]到1963年9月，中共中央、國務院又聯合發出了《關于加強人民來信來訪工作的通知》。至此為止，可以說我國的信訪體制已經形成。不過，在那個階段，信訪的地位還不十分突出。

    經過文革十年動亂，到1979年-1981年前后，信訪一度在事實上取代了核心政制中的各種糾紛解決體制的地位,成了中國憲法框架的中心環節。中共十一屆三中全會后，數以百萬計的公民先后寫信或上訪，要求平反歷史上形成的冤假錯案、落實政策。中央信訪工作機構僅1979年受理的來信來訪就高達127萬件或人次；同年年底,中央還成立了處理上訪問題領導小組，先后抽調了約20萬名干部，在全國處理上訪、解決歷史遺留問題。[7]自1979年至1981 年3 年間，信訪數量之大, 上訪人數之多, 國家投入處理上訪問題的人數之眾,都是前所未見的。

正是在那個時期，信訪、尤其是上訪及受訪的組織和活動，一度成為了我國解決糾紛的占主導地位的形式。在那個以平反冤假錯案為社會生活基本標志的年代，大多數糾紛實質上都是在信訪過程中解決的。那時，行政、司法等國家機關在解決糾紛方面的作用，往往限于根據執政黨信訪接待部門的處理結論為信訪者辦理必要的法律手續，前者成了后者的傀儡或橡皮圖章，解決糾紛的憲定制度事實上成了信訪體制的輔助制度。這種歷史上罕見的情況主要發生在1979年和1980年。

    上述情況表明，在《共同綱領》、1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法框架下，我國核心政制在憲法框架中的主導地位逐步下降，以致到了1979年、1980年前后，信訪這種輔助體制居然反輔為主，實現了與核心政制的主輔易位。1981年后，信訪體制雖不再在憲法框架中居于主導地位，其糾紛解決功能也有所收縮，但卻一直在我國憲法框架中舉足重輕，直到現在。

    面對這種情況，人們難免要問，即使在輔助政制中，信訪也不是最重要的體制，但它在歷史上的實際地位為什么會一度躍居憲定司法體制之上，而且始終在我國憲法框架中占據要津呢？我以為，歷史地看，信訪體制在我國憲法框架中的地位之所以變得如此突出，有深刻的社會政治原因，其中主要有如下數種：

1.數十年來，我國權力高度集中于中央，地方持有的解決糾紛的手段和資源很少。首先，我國實行的單一制，在國家結構形式上決定了權力高度集中于中央，只有中央、上級能夠解決地方、下級解決不了的各種問題。按《憲法》序言的定位和《憲法》第3條的規定，我國是一個“統一的多民族國家”，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這種體制雖然據此應稱為民主集中型單一制，但由于“充分發揮地方的主動性、積極性”的前提和基礎是“中央的統一領導”，所以實際上權力集中程度更甚于一般中央集權單一制國家。中國幅員遼闊而又實行單一制，因而權力集中程度必然特別高。其次，長期實行的計劃經濟體制也促使權力高度集中于中央和高層。至少在1993年《憲法》第7條修正案通過前，我國一直實行的是計劃經濟體制，而計劃經濟體制集中統一的特點必然要求社會經濟資源配置從根本上由中央國家機構、尤其是中央國家行政機關主導。所以，計劃經濟必然是權力經濟，更確切地說，計劃經濟必然是中央行政權力經濟。

權力集中在誰手中，誰就握有解決問題的鑰匙，這是常識。顯然，在高度中央集權的體制下，經由中央或上級是解決下級或基層糾紛的最便捷途徑。

2.公民不少基本權利歷史上長期缺乏足夠有效的保障，地方上官民對立的情形比較嚴重，而對言論出版等表達領域的權利和自由的過多限制又使得地方的突出矛盾、弊端在新聞媒體上得不到真實及時的反映，公眾幾乎不可能通過新聞媒體對公共機關和官員的行為進行自主的監督，遭遇不公平的際遇往往只能向上求助。在這種情況下，地方出現的問題很難在地方經由民主和法制的途徑解決。因為，暴露和發現問題是解決問題的前提，而公民言論出版等表達領域的權利和自由得不到充分有效的保障，就意味著媒體不能刊登曝光本地公共機構和重要官員劣跡的文章，意味著弊端無從在本地公之于眾、問題無從在本地解決，只有“捅”到上邊、有時直至中央，才有解決的較大希望。

3.政治資源配置高度計劃化，各級人大代表和各級地方國家機關領導人不是在競爭性選舉體制中靠吸引選民選票當選的，而是在很大程度上由自上而下的影響管道決定的。在這種政治資源配置體制下，各級人大代表和地方國家機關領導人對公民、選民或普通民眾的意愿反應不靈敏，甚至可以采取不管不顧的態度而不會有明顯的政治后果，因而各級人大缺乏代議機關通常應該有的代議功能和代表性。這一點決定了各級人大不可能有足夠的利益表達功能和協商決策功能，也決定了地方國家機關領導人必然選擇首先對上負責，而不會首先考慮選民的意愿。政治資源配置高度計劃化是與計劃經濟體制下經濟資源配置實行高度中央集權化的特點相匹配的。

4.審判、檢察機關難以獨立行使審判權、檢察權，司法缺乏中立、公正的形象，辦案公信力偏低，司法正義在較低級行政區域和基層尤難落實。1949年的《共同綱領》只規定要“制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度”，沒有涉及司法機關獨立行使職權問題。1975年憲法和1978年憲法也沒有提到司法機關獨立行使職權。1954年憲法第78條規定了“人民法院獨立進行審判，只服從法律”，但從實際情況看， 這一條中獨立審判的內容并沒有得到實施。不僅如此，自1966年，這部憲法在此后10年間也差不多整體失效了。

1982年通過的現行《憲法》第126條規定，“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”《憲法》第131條對檢察院也有內容相同的規定。這些規定給執政黨領導司法機關和人大監督司法機關的工作留下了空間，同時也帶來了如何按憲法規定具體處理好執政黨的地方組織、人大及其常委會與司法機關間關系的復雜課題。1982年憲法已經施行近28年了，但這個課題一直在艱難探索中，司法機關行使職權所需的獨立性還沒有具體制度的保障、司法也未能樹立足夠權威。司法的權威從根本上說不是由司法機關手中掌握的強制力大小決定的，而是由其獨立性大小和辦案的公正性多少決定的，它源于公民的內心確信。

5.在大體上是人治而非法治的政治背景下，憲法和法律的至上性無法有效確立，過多社會糾紛不能在法治的基礎上和法制的框架內解決，只好反過來求助人治特色濃厚的信訪體制。而通過信訪體制解決問題，在很多情況下不過是借重手握重權的上級乃至中央國家機關及其要員超越法定職權和法定程序自上而下地進行干預。人治的特點之一，是公共權力的法外存在和法外運用，孤立地看，似乎法外存在和運用的權力越大越能解決具體糾紛，但從制度上看，由此帶來的負面影響又必然大于它的正面意義，這是人類治國理政的經驗反復證明過的道理。借助人治的方法解決糾紛，但解決糾紛的人治辦法本身又導致更多的糾紛，所以，信訪體制本身就是大量信訪現象的制造者之一。而且，上訪涉及的問題是否能夠解決，很大程度上取決于上訪行為的受關注程度，取決于上訪者施加壓力的大小。所以，往往是上訪者越往上鬧問題越有希望解決。“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”，這些民間順口溜在特定意義上是很能真實反映社會狀況的描述。這種信訪機制的存在，也是大量信訪形成的一個重要原因。

    上世紀80年代初以來，30年過去了，直接決定信訪體制產生和發展的動力和原因雖有重大改變，但從總體看卻尚未根本改變。在造成信訪體制擴張的傳統動因中,已發生重大改變的因素只有經濟體制。現在計劃經濟體制基本上退出了歷史舞臺,市場經濟體制已經大體到位,雖然我國對經濟生活的干預程度與歐美實行市場經濟的國家相比仍然較深。

    此外，我國憲法在上世紀末確立了“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的法制建設方向，在道義上、實踐上包含了對人治的傳統治國方略的否定。這在核心政制建設方向上，也是有全局意義的改變。當然，在現實的法律生活中,對人治具體否定到什么程度，否定其中哪些內容或做法，如何劃定人治與法治的界限等問題，將會是人們長期爭論的話題。不過似乎可以相信，人們爭論的結果，會是人治概念的外延日益擴大，法治概念的外延逐步縮小，且相當一部分信訪和接訪活動，會被排除在法治概念所能涵蓋的范圍之外。30年來,屬于核心政制的構成要素也是有改進或變化的，只是它們主要表現為形式更完備一些、操作更規范一些而已，較實質性的內容變化較少，某些方面甚至還有所收縮，如各級人大代表選舉的競爭性30年來就不是增加了而是減少了，如此等等。

 

    歷史地看，信訪是核心政制效能不足時應運而生的代償性體制。一個社會或國家，既然憲法、法律設立的核心政制無法充分、有效地解決糾紛，不能滿足社會基本的正義需求，那就必然發展出某種非正式體制來補充核心政制的正義推進功能。于是，在執政黨關于黨與群眾關系、人民群眾與國家政權關系的理論架構下，信訪這種法外體制就應運而生了。并且，由于核心政制事實上不能不借重這種法外體制的正義推進效用，久而久之，有關決策機構反過來又不能不賦予該輔助政制一定的合法性。

    我國的信訪體制歷來在很大程度上是與核心政制相沖突的爭議解決體制。有學者將現階段的信訪活動大致分為參與類信訪、求決類信訪和訴訟類信訪三種類型，[8]這是比較符合實際的分類。參與類信訪主要表現為公民對各級各類公共機關（包括各級人大、政府、法院、檢察院，很大程度上還有執政黨的各級地方組織）的工作提出建議、意見及批評的信訪事項。一般來說，公民的這類信訪不是當今信訪的主要表現形式，它們和相關公共機關應對這類信訪的回應機制，均不涉及爭議的解決，因而與核心政制不會發生直接沖突。但是求決類信訪和訴訟類信訪情況就完全不一樣了。求決類信訪和訴訟類信訪構成信訪的主流，其突出特征是上訪，即訪民上有關公共機關之門“走訪”，或到相應上級機關乃至進京“走訪”。

    從根本上說，一切與憲法、法律（不包括其下位的法規范性文件）規定的組織、職權和工作程序相抵觸的解決爭議的機制，包括信訪處置機制，客觀上都會與核心政制相抵觸。求決類信訪和訴訟類信訪及有關國家機關的相應受訪處置活動，其實際作用有時并不是在輔助和加強與之相對應的核心政制，而是在削弱乃至損害那些核心政制。例如，公民、法人或其他組織對具體行政行為不滿意，在申請復議并經過服議后，他/她既不服從復議決定，也不依法向法院起訴，而是選擇走上訪之路。如果上訪者在這類情況下上訪，如果上級公共機關在這類情況下受訪和另行做出處置，其行為就有損害核心政制的性質；同理，經過了一審、二審、再審的司法案件，上級法院或乃至最高院如果還接受當事人的申訴并做出有可能改變既定裁判的處置，也具有損害核心政制的性質。損害了核心政制的什么內容呢?具體說來,就是損害了憲定司法體制的地位和權威。

    所以，建設或完善信訪體制有一個適當把握其“度”的問題：當信訪體制或其中一些構成環節不僅不與核心政制相抵觸，還發揮對核心政制的補充和支撐作用時，兩者可以說必然表現為各守分際、相得益彰；當信訪體制取代、部分取代核心政制的地位，或信訪體制的運作削弱甚至損害核心政制的地位和權威時，核心政制與信訪體制兩者之間就構成了博弈論中的零和關系，兩者間的互動，將難免形成零和性質的博弈。[9]

    在零和博弈格局中，假設其他因素恒定，那么發展信訪體制之得分，將造成核心政制之失分；反之亦然。如前文所述，我國在1979-1981年前后，一度短暫出現過信訪體制主導糾紛解決過程、司法體制退居其次的狀況,但那是經歷10年“文革”、核心政制被嚴重破壞、冤假錯案堆積如山的特殊情況下不得已采取的緊急應對措施，不是治國理政的常態。所以，我們談論信訪體制與核心政制的關系，對發展信訪體制具有的兩面性要有清醒認識：如果對信訪體制定位準確、運用得當，我們會收到其補充核心政制效能不足之效益；如果對信訪體制的定位和運用損害了憲法、法律規定的國家機關的地位和職權，有關舉措就會對核心政制造成傷害。

    信訪體制在補充核心政制正義推進效能不足方面所能具有的效用，我國政治決策層顯然看得很清楚，并且一直在努力尋求和獲取這種效用，這一點可以從他們對信訪體制的重視程度中找到證明。但是，我們還要看到事情的另一方面，那就是，社會大眾對于現行信訪體制可能傷害核心政制的負面后果相對來說似乎普遍有些認識不足。核心政制受信訪體制傷害的最常見后遺癥，是公民日益不信任基層的和下級的各個公共機關，輕視法制和法治，迷信權大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、實現自己利益的最好路徑。另外，它還會誘發人們相信到上面 “鬧”可以獲得不正當利益的聯想，誘發他們相信“鬧”的程度同獲得利益的多少成正比，以致造成民眾普遍地“信‘訪’不信‘法’”。[10]

    作為我國憲法框架下的一種輔助政制，信訪從一開始起就處于十分尷尬的境地。一方面，由憲法、法律體現的核心政制缺乏足夠的正義推進效能，國家和公民兩方面都感到信訪體制不可或缺，覺得舍信訪體制不足以實現官民雙方的溝通、不足以化解各種糾紛、不足以將各種利益沖突控制在低烈度范圍內；另一方面，信訪、尤其是其中的上訪及國家機關的應對措施，其本身又在不小程度上損害著核心政制的地位和權威，從而削弱了它的正義推進效能。有資料證明，近些年來，公民通過上訪解決糾紛的成本通常極高, 而經由信訪途徑切實解決的糾紛的比例也很小[11]。但是，由于有信訪接待任務的機關和部門樂于宣傳這方面的政績，他們因而難免有意無意地夸大信訪體制的糾紛解決效用，而這種夸大又反復刺激著一些糾紛當事人的上訪沖動。所以，公共機關的信訪接訪處置活動雖往往著眼于促進社會和諧穩定，但實際上這些做法本身也在不小程度上生產著損害穩定的新因素。

    近十多年來，為了獲得信訪這種輔助政制在彌補核心政制正義推進效用方面的不足，我國有關方面事實上一直在不斷強化信訪體制建設。早在改革開放初期的1982年4月，中共中央就下發了《黨政機關信訪工作暫行條例》，意欲盡可能將信訪工作納入規范化軌道。1995年，國務院頒布了第一部《信訪條例》。2000年，同時原中辦國辦信訪局被升格為國家信訪局。2005年1月，國務院修訂并頒布新的《信訪條例》， 同年5月1日開始生效。2007年3月10日，中共中央、國務院又發布了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》（中發[2007]5號）。與這些做法相適應，從2005年以來，執政黨的中央領導機構和各中央國家機關，都近乎拿出了1979年前后處理此前累積的冤假錯案那樣的決心和力量，來加強信訪體制的糾紛排解功能。2006年以來，全國各地還曾普遍進行縣（市、區）委書記、縣（市、區）長“大接訪”活動。這種活動在有些地方至今仍在持續。[12]

    運用信訪體制的各種做法，如果不出現削弱或部分取代核心政制功能的情況，那是值得肯定的。有資料稱：國家信訪局從2005年開始，篩選出了近5萬件重要信訪事項進行交辦督辦，辦結率達90%以上；2008年在全國范圍內組織開展了重信重訪[13]專項治理活動，化解重信重訪事項15萬余件；同年全國組織開展縣委書記大接訪和干部下訪，各地黨政主要領導帶頭接待，接待來訪人員87.9萬批次、387.4萬人次，解決問題53.7萬件。[14]這些數字多少能反映出信訪體制的一些效用,至于這種效用實際上多大,則取決于 “辦結”、“化解”、“解決”的確切含義。無論如何，這里講的是2005年到2009年底這至少4年中的情況。作者沒有這4年中每年信訪總量的統計數據，但有“2003年全國黨政信訪部門共受理1,272.3萬人（件）次公民來信來訪”的單一年度信訪總量的數據做參考。[15]對比兩組數據之后我們不難發現，這里宣稱4年中“辦結”、“化解”、“解決”問題的數量在信訪涉及的問題總量中所占的比例與本文前面引用的信訪問題中只有2‰得到解決的民間調查結論比較接近，總的來說比例很低。

    對于信訪體制的運用在多大比例上和多大程度上損害核心政制的情況，筆者無法做量化的統計。但有種種跡象表明，官方愈是強調信訪體制的作用,愈是強調用接訪形式解決糾紛，信訪體制對核心政制造成損害的可能性和實然性就愈大。在現實生活中,信訪體制損害核心政制的情況大量存在。例如:有些地方超越憲法和法律設立了“集公、檢、法、司接訪為一處，融受理、交辦、督導、反饋為一體的省涉法涉訴聯合接訪服務中心”[16]；信訪問題的解決通常由上級公共機關的領導人的“批示”主導，造成人們普遍“信訪不信法”，“信訪制度不僅成為糾紛解決主渠道，而且業已構成對訴訟等主渠道的挑戰”[17]；為了“卸掉包袱、減輕壓力，一些地方隨意突破法律政策底線，以犧牲司法權威為代價，換來個案問題的一時解決，導致一些群眾出現了信訪不信法、以訪壓法的傾向”；[18]“有些地方的信訪工作跑偏走樣，五花八門的‘非正常息訪’不斷涌現，尤其是‘花錢買穩定’成了較為普遍的選擇。特別是在敏感時期，人盯人、陪吃喝、塞‘紅包’、免費旅游……等等”，但“ 在一些地方，花了錢并沒有買來穩定，反而引發了新的或者更為頻繁的上訪。”[19]

    近10余年來, 隨著時間的推移,現行信訪體制對核心政制造成損害的問題日益表面化，以致公共機關轉而又不能不竭力遏制上訪的發展勢頭，千方百計減少上訪。然而，由于上級有上訪數量方面的政績考核指標要求，“一些地方想盡一切辦法壓制民眾進京上訪，打擊迫害，甚至使用暴力等手段攔截上訪人的情況屢有發生，嚴重侵犯了公民的人身權利。”[20]除下血本“截訪”外，不少地方模仿“文革”時的做法，辦“學習班”限制訪民的人身自由，還有的地方將某些行為特別過頭的纏訪者送勞教，進一步限制其人身自由，甚至將上訪者強送精神病院的報道也不時見諸媒體。[21]這些都是許多訪民、處理信訪的官員和研究信訪問題的學者們都了解的做法。

 

    信訪原本應該是在核心政制之外、與核心政制無縫銜接，但又對核心政制的正義推進功能起輔助、補充作用的公民參與和解決糾紛的機制。但實際的情況是，信訪在中國當代已經逐步發展成了一種常常被用來部分地取代核心政制甚至超越憲法、法律去推進公平正義的體制。所以，現行信訪體制已是近乎與核心政制并行乃至在不小程度上與之對立的憲法框架。我們思考信訪體制的未來，應該綜合考慮包括這些現實情況在內的各種相關因素。

    有學者將近年來討論信訪體制價值和發展方向的意見概括為四派：一是取消派，此派主張取消信訪體制，主要理由是認為信訪體制破壞了現代法治；二是強化派，此派主張擴大現有信訪機構的權力；三是自生自滅派，此派認為信訪制度不應加強也不宜取消；四是重大改革論，主張保留信訪體制但對要其做全盤改革。[22]還有學者將對待信訪體制的意見區分為“強化擴權派”和“削弱取消派”。[23]“強化擴權派”主要著眼于通過信訪形式和管道解決糾紛。至于“削弱取消派”為什么主張取消弱化信訪體制，有兩位學者曾分別列舉了多方面的理由，其中一位學者從體制，功能和程序等方面分析了信訪體制的重大弊病,[24]另一位學者在提出了“信訪制度到了該廢除的時候了”的論點后，也列舉了這種體制應該被廢除的主要理由：“信訪制度是與計劃經濟時代強政權弱社會、弱司法弱人大，強行政、甚至一度是無司法無人大強行政的環境相適應的”；“不能迷信強化信訪制度是比切實推進司法獨立更好的選擇”；“就縱向的政府關系而言，各級政府之間必須權責明確，都能夠在憲法框架內獨立履行職責，承擔責任，而不是現在依靠自上而下的行政壓力來約束下級政府。”[25]

    將對涉及信訪體制走向的不同意見像上文那樣劃分為各種派別，雖有流于簡單化的弊病，但不同觀點的符號印記確實是比較鮮明的。筆者以為，將對待信訪體制未來走向的觀點劃分為以下三種比較符合實際，也便于進一步討論問題：（1）信訪體制做大做強論。持此論的人士傾向于認為，為了有效解決糾紛，信訪部門應該有更多職權，必須做大做強，要 “構建大信訪格局”；為提高信訪體制的地位，不少人士還主張制定《信訪法》。[26]（2）信訪體制廢除論。持此論的人士的意見前文已經有所交代。概括地看，廢除論者支持其論點的主要理由是，信訪體制已不合市場經濟時代的要求，改革現行人大制度、確立司法的權威是比建設信訪制度更好的選擇。[27]（3）信訪體制系統改革論。持此論的人士對現行信訪體制的評價總體上較低。他們中較為溫和的看法是，在我國由訴訟、復議、仲裁、調解、信訪等環節構成的整個解紛和救濟機制中，信訪體制只是其中的一個環節，從全國各地、各部門仍不斷增長的信訪和一些地區群體性事件頻發的現實看，信訪體制功效的發揮不盡理想，必須進行系統的改革。[28]也有言辭比較激烈的信訪體制系統改革論者認為，現行信訪處置方式必須系統改革的原因，在于它“體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權威的流失”,“功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關的權威，從體制上動搖了現代國家治理的基礎”,“程序缺失，立案不規范，終結機制不完善，政治迫害和政治激進主義相伴而生，不斷誘發較嚴重的沖突事件。”[29]

    筆者以為，以上諸種主張，各有其合理性，但又都存在片面性，現試予評說。

先看信訪體制做大做強論。做大做強論者尋求制定信訪法，希望將信訪體制從輔助政制層面提升到核心政制層面，使之與核心政制合二為一，使兩者沒有法律之內和法律之外的地位區分。筆者在力所能及的范圍內考察了主張做大做強信訪體制的報刊雜志文章和網路文章作者的職業狀況，發現直接主張強化信訪體制的人士，確以在信訪部門工作的為多，但在間接主張提升信訪地位、尤其是主張制定信訪法的人士中，卻是幾乎各個行業的人士都有，既有信訪部門負責人，也有黨政領導干部、法官、教師、學者。做大做強論的合理性，是它直接反映了社會各階層和訪民希望通過信訪及時解決問題、減少信訪困擾的愿望，而它的片面性，則表現為持論者對國家的整個糾紛解決和權利救濟機制建設缺乏綜合、平衡的理解，對于核心政制與信訪體制之間應然的主體與輔助關系不應被明顯扭曲或破壞的道理，缺乏足夠認識。

    可以說，制定信訪法、構建“大信訪”格局的主張，比較集中反映了信訪體制做大做強論者考慮問題顯現的一些片面性。相對而言，在特定的時間點上，國家權力的總量及其與公民權利的比值是一個常數，在國家權力總量不變和法權結構相對穩定的情況下，信訪法在多大幅度上賦予信訪部門以新職權，它就必然在多大幅度上削減其它憲定國家機關或部門的職權。同樣,信訪法在多大程度上加強信訪部門，它就會在多大程度上削弱相對應的憲定國家機關。所以，信訪法要么不能加強信訪部門的地位、不能賦予信訪部門以現在所沒有的職權，因而毫無制定之必要,要么必然對現行憲法確定的國家機關間的權力配置格局和現行法權結構造成破壞，從而造成危害核心政制的后果。所以，主張制定信訪法，實在是對憲法問題不了解的人士萌生的脫離實際的想法。

    再看看信訪體制廢除論。信訪體制廢除論者關于此種體制已不合時宜和應當運用現行法制消解信訪涉及的糾紛的主張，向有其合乎法理、合乎法治要求的一面，但也有明顯的片面性。這樣評價此說的主要理由是：（1）社會各種主體間的糾紛包括是否合法、是否合理和是否合乎道德等類型，可據以解決糾紛的行為規范除法律外還有道德、政策、習慣、紀律等多種形式。所以，一國的法律制度即使充分發揮了制度功能，它也不可能解決社會的全部爭議，因此，可以強調重點建設和運用法制這種解決糾紛的形式，但不能否定與其并存的解決糾紛的其他形式。（2）對一個法治國家來說，信訪和信訪體制本身并不是絕對不好的東西，而是在通常情況下可以輔助核心政制的有用的東西。對于這一點,已有學者從權利救濟的角度做過論述。[30]事實上，在許多公認的法制健全的國家或地區，實際上長期以來也都有類似于信訪的糾紛解決體制存在，如存在于歐洲、大洋洲等許多國家的議會督察專員體制。我國國家信訪局最近幾年就很注意與外國這類機構發展聯系。例如，2006年5月，國家信訪局接待了來訪的德國巴伐利亞州議會信訪申訴委員會主席亞歷山大·柯尼希一行。[31] 2009年1月，國家信訪局信訪工作考察團先后考察訪問了澳大利亞聯邦申訴專員公署，新南威爾士、維多利亞等州申訴專員公署，新西蘭議會申訴專員公署。[32]2009年5月，國家信訪局組團赴英國進行了公民申訴制度培訓和考察，考察了英國公民申訴體系的歷史形成、法律地位、框架結構，英國中央和地方政府的投訴受理機構、受理程序、運行機制、多元化的受理渠道等許多事項。[33]（3）應當把信訪和信訪處置方式的正當運用與濫用區分開來。尊重核心政制的地位和權威、謹守輔助政制與核心政制分際的信訪體制，會有利于提升國家整個憲法框架的效能，因而是正當的，應該存在和發展，沒有理由否定。

    接下來評說信訪體制系統改革論。拜讀信訪體制系統改革論者的相關論文和報告，讓人感到他們在信訪方面所下的研究功夫較之做大做強論者和廢除論者更大，研究也更深入。他們雖然對現行信訪體制及其效用總體上評價高低不等，但都或多或少承認信訪體制存在的必要性，只是不主張將信訪體制做大做強而已，可見他們十分清楚我國的實際情況，也了解不少法治化程度較高的國家早已存在著與我國信訪相類似的公民申訴體制。信訪體制系統改革論者還看出了現行信訪體制與法治的矛盾、不同的糾紛解決體制相互間不配套、以及現行信訪體制對核心政制地位和權威的損害。在他們看來，信訪體制一方面在努力解決問題，另一方面又在制造新的、甚至更多的信訪，從而意識到“需要從政治體制現代化的視野來重新確定信訪功能目標”。[34]這些都是他們洞察信訪體制具體運作狀況后得出的深刻的結論。另一方面，信訪體制系統改革論也是有其片面性的。在筆者看來，這種片面性在理論方面的主要表現，是對信訪體制之所以在當代中國獲得現在這樣的地位、被賦予如此重責大任的社會政治根源缺乏足夠認識，因而對信訪體制在當今中國的不可或缺性似乎估計不足，對從根本上解決信訪問題的必由之路看得尚不十分確切。

    在做了上述評說后，筆者概括和整理一下自己關于現行信訪體制之價值和發展方向的觀點。

    基于上文已經表達的認識，筆者愿意相應地將自己對現行信訪體制及其未來走向的看法，概括為核心政制襄助論。核心政制襄助論之要點可這樣表述：（1）我國的憲法框架應劃分為核心政制和輔助政制兩部分，信訪體制是而且僅僅是輔助政制的組成部分。（2）自50年代初以來，由于核心政制建設不到位以及由此造成的功能不彰，我國憲法框架有過度求助輔助政制且過度依賴輔助政制的傾向。（3）我國憲法框架現在和未來的發展方向，應該是核心政制與輔助政制依憲法精神、法治原則各自回歸其本位。這就是說，憲法、法律規定的制度應承擔起核心政制應該承擔的制度責任,信訪體制只按各類國家機關在實施憲法、法律的過程中根據實際需要制定的內部規則活動，不在各級各類國家機關依憲法、法律享有職權和承擔責任的范圍內與這些機關形成對立或與之進行競爭性博弈。（4）信訪和受訪行為要做具體分析，既不可一概肯定，也不能一概否定，凡能強化憲法框架整體效能、增強核心政制正義推進功能的信訪和受訪處置行為，都應該受到肯定，反之則應該予以遏止。（5）信訪體制完全能夠在不與核心政制相抵牾或形成競爭性博弈的情形下與之并存，并在意志表達、權利救濟、權力配置等諸多方面增加憲法框架的效能；（6）完全消除信訪現象既不可能，也不必要，因此，談論取消信訪體制沒有實際意義；但是，過度強調信訪體制的作用，試圖讓它承擔明顯屬于核心政制的功能，從中長期的觀點看不可能成功，且最終幾乎必然失大于得。

 

    何謂信訪困擾？信訪困擾主要是指公民、法人和其他組織規避法律規定的糾紛解決程序的上訪和有關公共機關以損害核心政制地位和權威為代價所做的接訪處置活動給社會各方面帶來的壓力和煩惱。信訪困擾有兩種表現形式：一種表現是公民、法人和其他組織繞過或攪亂法定糾紛解決程序的上訪以及公共機關以損害核心政制地位和權威為代價采取的應對措施造成的壓力和煩擾；另一種表現是核心政制效能不足，致使本應由核心政制消化或解決的問題,循主流管道得不到解決，轉而大量涌入信訪管道、求助信訪機制造成的壓力和煩惱。造成這種壓力和煩惱的原因可以用“核心政制功能缺失而輔助政制不堪重載”來描述。所以，本文所說的“消解信訪困擾”，指的是消除和解決信訪的上述兩種負面表現形式，不是消除信訪、取消信訪和接訪的意思。事實上，在當今任何法治國家，都或多或少有一些類似于本文所說的信訪和公共機構受訪的現象，只是人們概括這類現象使用的語言或選用的名詞不同而已。所以，信訪本身很正常，對核心政制有輔助作用或至少不損害核心政制的信訪及相應處置活動，有助于提升憲法框架的效能。

從根本上說，消解信訪困擾只能從建設核心政制、改善核心政制效能入手，舍此沒有其他更好的方略。

    要整體性提升我國正義推進系的效能，需要在理順核心政制與信訪體制關系的基礎上，形成具體的改革和建設共識。毋庸諱言，過去十多年來，我國在運用核心政制和信訪等輔助政制推進公平正義的過程中，是存在各種制度要素配合不協調、運用不當，以至于出現主輔不分、各個部分相互沖突等情形的。對信訪體制持不同看法的人們幾乎都體悟到了這一點，因而也都開出了自己的消除信訪困擾的藥方。

    信訪研究領域一些人士開出了不少消解信訪困擾的藥方，但總體看來并不十分對癥。如前所述，信訪體制做大做強論者希望用提高信訪機構法律地位、增加信訪機構職權等方式來有效解決反映在信訪過程中的糾紛。如果采用這種強化信訪體制的做法，或許可以較有效地解決一些眼前積累的糾紛，但這類措施幾乎一定會誘使更多的糾紛當事方繞過法律規定的糾紛解決機制轉而求助信訪機制，因而勢必引起更多的上訪。再者，在核心政制與信訪體制事實上形成了零和博弈關系的情況下，若增加信訪機構的職權，勢必得同時削減依據憲法和法律設立的國家機關或其工作部門的職權、降低其正義推進效能。至于信訪體制廢除論，其消解信訪困境的主張固然明確、果敢，但可惜過于脫離當代中國的實際情況，甚至也很可能并不符合中國今后的客觀需要。從長遠的觀點看，輔助政制的存在對于核心政制的穩固和充分發揮效能，通常是必要而有益的。當今法治先行國家大都有議會督察機構或官員受理和處置公民申訴的事實，可以在一定程度上說明這個道理。

    從迄今為止的研究成果看，信訪體制系統改革論者在消解信訪困擾方面的一部分主張，較有參考價值。有持此論的學者提出，要消解信訪困擾，不僅要重構和創新信訪體制，而且要重構和創新整個解紛、救濟機制。他們主張的改革內容包括：整合現有的過于分散的信訪機構，建立統一的計算機聯網系統；建立類似國外議會督察專員或行政督察專員的制度，統一協調各地各部門的信訪工作；修法擴大行政復議和行政訴訟的范圍；建立若干專門行政裁判所，處理諸如土地征用、房屋拆遷等專門性爭議案件；充分發揮人大代表通常應有的聯系選民的作用。[35]還有持此論的學者主張從國家憲政建設的高度、著眼于政治現代化的大局來考慮信訪制度的改革，將消解信訪問題的中期的法律治標之策確定為“強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力”，并將長期的政治治本之策確定為撤銷各級政府職能部門的信訪機構，把信訪集中到各級人大，通過人大代表來監督“一府兩院”的工作，并“系統地建立民眾的利益表達組織。”[36]這些見解，都展現了持論者看待信訪問題的全局眼光，其改革設想有較強針對性和可操作性，并且包含著加強法制建設以降低正義推進過程過分依賴信訪體制的想法。不過，或許是看問題的學科著眼點不同,他們并未對我國憲法框架做核心政制與輔助政制之類的劃分,更沒有將信訪體制作為輔助政制的一部分來探討它與核心政制建設或改革的互動關系。由于這個原因，他們似乎始終沒有很好地解說核心政制的建設和改革與信訪體制發展的內在聯系，因而對于這兩種不同法律地位的政制間關系的處理，也沒有提出過系統的建設性意見。

    從憲法和核心政制襄助論的角度看，對于信訪體制的改革，不論是現階段的還是中長期的，我們都只能朝強化核心政制建設或改革的方向展開。或許，相對而言這是消解信訪困擾、從根本上提升我國憲法框架效能的最合適途徑。

    但是，具體應該循什么樣的路徑來推進核心政制的建設或改革才能從根本上消解信訪困擾、提升憲法框架的效能呢？顯然，簡單化地開出一劑解決信訪困擾的藥方是再容易不過的事情，但也是最沒有意義的做法。我以為，對于法學研究人員來說，具體怎么做不是最重要的，最重要的事是結合中國憲法框架建設的具體情況和長遠需要，對信訪體制與核心政制互動關系的發展方向做一個恰當的評估。在這方面，基于已有的論述，本文謹表達下面幾點看法，供關注相關事務的機構和人士參考：

    （一）信訪體制的運用和改革，應該在以憲法為基礎的憲法框架的大框架下思考。在這個框架下，信訪體制是輔助政制的一部分，它是從屬于核心政制的，它的建設或改革應該服從和服務于核心政制的建設和改革，它與核心政制的關系應該按這個定位來梳理。如果這個思路是正確的，那么，我們可能不得不懷疑迄今為止仍很流行的一些提法或做法的恰當性。例如，媒體上不時可見的“信訪法制化”這一提法的合理性就值得懷疑。因為，這個提法無異于主張將信訪這一屬于輔助政制范疇的體制提升到核心政制的層面，但問題是，我們為什么不通過建設、健全核心政制來提高憲法框架的效能，卻舍本逐末提升輔助政制的地位呢？而且，主張“信訪法制化”，實質上是要求改變現行憲法確定的各級各類國家機關間的職權配置格局，因此，將這種主張付諸實踐的過程，必然同時是一個削弱或損害核心政制的過程。又如，“大接訪”的提法和成立橫跨兩個或兩個以上地方國家機關的信訪協調處置機構解決具體糾紛的做法，[37]往往也同憲法關于法院獨立行使審判權和檢察院獨立行使檢察權的規定及精神相抵觸，同樣會造成運用輔助政制卻削弱或損害核心政制的后果。

  （二）我國消解信訪困擾的根本出路，在于建設、改革和完善核心政制、提升其正義推進效能。建設、改革和完善核心政制主要涉及許多具體制度建設的課題。其中，首要的課題是提升公民基本權利保障水平，尤其是私有財產權保障和言論出版等表達方面的自由的保障水平。拿言論出版自由來說，溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上所作的《政府工作報告》提出，要“創造條件讓人民批評政府、監督政府，同時充分發揮新聞輿論的監督作用，讓權力在陽光下運行。”[38]這個提法非常好，但這只是他代表最高國家行政機關講的話，實際上，所有公共機關都應該處在公民和新聞輿論的監督之下。應該創造一種條件，讓媒體可以在有法可依的前提下依法自主發表批評甚至揭露本地公共機關及其領導人陰暗面的報道和言論，發生爭議時循司法途徑解決。

    消解信訪困擾有賴于建設與市場經濟的特征相適應的民主形式和法權配置格局,從根本上解決好官民間的有效溝通和良性互動問題。市場經濟是由市場在社會經濟資源配置方面起基礎性作用的經濟體制，與此相聯系，政治法律生活的原則應該與經濟生活的原則相一致，即政治法律資源的配置應該由市場化的競爭過程來完成。這項工作主要包括如下內容：（1）執政黨內部的民主制度建設。政黨民主化建設是社會民主化建設、國家民主化建設的前提和基礎，是各級國家權力機關能夠有效反映民意的政治基礎。按照政治法律資源配置與社會經濟資源配置相一致的原則，執政黨各級領導班子的成員和執政黨擬向國家機關推薦的領導工作人員候選人都通過競爭的途徑產生，每個普通黨員都應該有投票直接選舉黨的領導成員和參與投票決定本黨向國家機關推薦候選人人選的權利。（2）執政黨各級組織與相應國家機關之間關系的法制化、規范化、程序化。中共十七大報告強調，要堅持依法治國基本方略，提高依法執政水平，“推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。”[39]在這個方面，現階段面臨的首要問題是執政黨各級組織在處理與相應國家機關關系方面的事務時還無具體憲法條款可依、無具體法律條款可依，這是亟待解決的很重要的問題。（3）各級人大代表以及人大常委會、“一府兩院”主要領導人的直接的和有序的競爭性選舉。形成競爭性的選舉制度是促使這些掌握和運用公權力的人對下負責的法制保障。在這方面首先應該做的事是按現行《地方各級人民代表大會和人民政府組織法》的規定切實落實地方國家機關正職領導工作人員的差額選舉，讓等額選舉真正成為例外的或極個別的情況。（4）中央與地方國家機關之間以及上下級地方國家機關之間的職權配置模式，雖屬國家結構范疇，但歸根結底也是由所屬社會的民主化程度決定的。在這方面，進行以權力配置結構重心下移為表征的改革是從根本上消解信訪困擾的一個重要條件。

    對消解信訪困擾有最直接意義的,或許莫過于設法提升司法機關、尤其是法院的權威和公信力。司法權威和公信力是司法機關長期獨立公正地行使職權才能積累起來的重要柔性資源。改革開放30余年來，我國司法的權威和公信力時而有所積累時而大量流失，從總體上看至今仍然嚴重缺乏。司法的這種狀況不僅對國家的長治久安構成巨大的潛在威脅，也是信訪困擾逐步形成和發展的一個重要根源。我國的司法，最需要的是獨立行使職權的條件和中立公正的形象。所以，執政黨領導機構應正視其在司法領域執政不同于在立法、行政等領域執政的特點，著眼于國家的長治久安改變其某些地方組織對待司法的實用主義的短視態度。

    （三）在核心政制的建設或改革取得顯著成效之前，我國的憲法框架將不能不繼續借重信訪體制，舍此沒有其他更好的選擇。離開公民基本權利保障水平的提升、離開執政黨內部的民主制度建設、離開各級人大代表和地方各級國家機關領導工作人員的競爭性選舉、離開司法獨立的有效保障，要消解信訪困擾是做不到的，因而在這種狀況下談論弱化信訪體制也是沒有任何實際意義的。在這種情況下,借重信訪體制并讓信訪體制介入核心政制的作用范圍、承擔起后者已然缺失的部分功能，乃是不以人的意志為轉移的客觀需要。

當然，不得已借重信訪制度，應該以最大限度減少對核心政制地位和權威的損害為原則。我國核心政制的發展在地域上是不平衡的，在時間上也存在階段性差別，因此，在有些時候有些地方，主事者通過主觀努力將信訪和受訪處置活動對核心政制的地位和權威的損害減少到接近于零而仍能實現公平正義，也不是完全不可能的事情。

    (四) 毫無疑問，就我國的憲法框架的發展趨勢看，信訪體制應該趨于淡化或消亡，其現有的絕大部分乃至全部功能，都應逐步由核心政制來承擔。我國《憲法》不僅創設了核心政制，還將人民委托給國家的全部權力授予了核心政制范疇的各種行為主體掌握和運用，這類行為主體從根本上說就是全國人大和地方各級人大。[40]所以，按我國憲法及其確認的各項基本原則的要求,核心政制原本就承載著推進正義的全部憲法責任，在社會的公共生活中理應努力承擔起國家憲法框架的全部功能。反觀輔助政制，《憲法》序言雖然肯定政協“將進一步發揮它的重要作用”，“政治協商制度將長期存在和發展”，但是憲法未授予政協任何國家權力；至于信訪體制，憲法根本沒有直接提到“信訪”二字，甚至也沒有任何一部法律的任何一條提到過“信訪”。因此，從憲法和法律的角度看，讓信訪體制承擔過多的正義推進功能是找錯了對象或歸責不當。

    信訪體制的淡化，可以而且應該分階段進行。首先應淡化或逐步取消的是針對法院二審或再審裁判的所謂涉訴信訪及上級的相應受訪處置的做法。針對代議機關的信訪應該以人大代表的選民接待路徑來取代。針對行政部門的信訪具有較多的合理性，完全可能長期存在，故這部分信訪的淡化問題宜延后討論。

    （五）為在現行憲法架構下獲取憲法框架的最大效能計，信訪體制安排與核心政制的改革和建設，應該明確兩者相互關系之定位并予以通盤考慮。近十余年來，信訪制度研究和信訪處置方面尚未做到位的事情之一，就是沒有在對我國憲法框架做核心政制與輔助政制劃分的基礎上，明確將信訪體制定位為輔助政制的一部分。這種信訪體制宏觀定位不明的情況，造成了信訪體制發展與核心政制改革和建設方面出現了諸多不協調甚至相互抵牾的情況，[41]也給社會大眾留下了有關方面胸無成竹、偏于一端、頭疼治頭、腳疼治腳、窮于應付的觀感。為避免一再地重復出現這類情況，逐步扭轉欲消解信訪困擾不得其法的被動局面，將信訪體制定格在輔助政制中并將其功能限制在輔助政制的范圍內是非常必要的。這首先是一個認識問題或理論問題。

    一方面，不論在我國還是在任何其他國家的憲法架構下，單靠核心政制就應該能夠有效解決社會的絕大部分糾紛、基本實現與其社會發展階段相適應的公平正義；另一方面，任何國家的核心政制都很難完全不要輔助政制支持，單獨承擔起推進公平正義的全部重任。按常理可以推斷，一國如果過度依賴輔助政制，那就表明該國核心政制本身不夠強固、無足夠效能，需要予以加固或進行系統性改革。由此反觀現實生活可知，如果我國出現了憲法框架特別需要加強的情況，那么，人們首先應該擔心的是核心政制的建設或完善，其次才應考慮向信訪體制求助并強化這種體制。同理，我國憲法框架如果表現出了對信訪體制的極大的需求，那這種表現肯定是假象，其掩蓋的真實情況一定是核心政制示警，表明核心政制急需加固或急需調整、改革。

筆者以為，核心政制與信訪體制各安其位的正義推進模式應該主導信訪體制建設的未來方向。這種模式的特點，是明確憲法框架在結構和功能上以核心政制為主體，信訪體制等輔助政制處在襄助者的位置；前者是憲法、法律規定的制度，后者不進入由法律規范的層次，處于法律規定的體制之外，對前者處于從屬地位。在這種模式下，核心政制與信訪體制的連接，應該由位階低于法律的法規范性文件如行政法規、地方性法規、司法解釋等充當“粘結劑”。可以說，這是最為貼近我國現行憲法和相關法律的正義推進模式，也是筆者站在核心政制襄助論立場所唯一能夠主張的正義推進模式。

    （六）有必要改革現行信訪處置機制，改革的方向應該是消除信訪體制的運行造成核心政制地位、權威和效能減損的現象。依照憲法、法律的規定和精神，核心政制與信訪體制的定位是清楚的，即前者是憲法框架的主體，后者對前者處于從屬地位，前者是憲法、法律確認的體制，后者是由從屬于憲法、法律的下位法規范性文件確立的輔助體制。但在我國正義推進的實踐中，核心政制與信訪體制在法律上的界限和地位差異往往被忽視，以致這兩個不同方面的構成要素犬牙交錯、似分未分，在正義推進過程中時而相互為用，時而又進行零和博弈，往返拉鋸。其后果是：一方面，核心政制效能不彰，衍生出大量的信訪需求，形成在落實公平正義方面對信訪體制的過度依賴；另一方面，信訪體制在補充核心政制效能，協助其落實公平正義的同時又不同程度地損害或削弱核心政制。

    在現行信訪處置機制下，事實上進入了核心政制范圍并與之內容相異的那部分信訪的體制性要素，往往與核心政制形成零和關系，兩者在正義推進過程中形成的競爭通常也具有零和博弈的性質。按上文表述過的思路,可在邏輯上將信訪體制與核心政制的組合互動關系分為兩種行為模式：一種是各安其位、謹守分際模式，在這種模式中，信訪機構的設置雖無法律依據，但有行政法規或地方性法規等法規范性文件做依據，其活動充分尊重憲定機構的地位和職權；另一種是未安其位、混淆分際的信訪行為模式，其主要特點是設置或運用法外機構、超越法定機構和程序處置信訪糾紛。未安其位、混淆分際行為模式的一種典型表現，是設置沒有任何法規范性文件做依據但其實際權力卻橫跨一個以上國家機關的信訪處置機構，其活動往往損害憲定國家機關的地位和職權。[42]在各安其位、謹守分際行為模式中，信訪體制對核心政制起輔助或補臺作用；但在未安其位、混淆分際行為模式中，信訪體制的作用通常具有兩面性，即既推進公平正義，同時又伴有損害核心政制的地位和權威的副作用。這種兩面性我們可以從某些聯合接訪行為中找到印證。例如,據報，2008年 7月13日，某市市委書記和市長等8名市級黨政領導全員出動，“召開聯席會議，對14個疑難集體上訪問題進行調度，采取逐案聽取匯報、逐案分析情況、逐案制定解決問題的辦法，最后14個案件全部明確了解決辦法和相關責任人的責任。” [43]從有關報道的上下文看，他們處理的事務包括了不止一起涉訴糾紛，8名市領導中應該也包括該市中級人民院法院院長和檢察院檢察長。這就是說，這種聯系會議不僅有黨政合署辦公的意味，也有黨政機關和司法機關合署辦公的性質，是超級的合署辦公。但是，這樣一個超級臨時機構的活動，至少不符合憲法的下列原則、規定或精神：法治、權力主體和范圍憲定、審判獨立、檢察獨立等等。所以，說這類法外機構的信訪處置活動減損核心政制的地位、權威和效能并不過分。

    所以，至少從現階段的實際情況看，改革信訪體制首先面臨的是消除無法定地位和職權的機構及其信訪處置活動減損核心政制的地位、權威和效能的問題。在這方面，現階段最常見的現象，是一些身居高位的人士超越法定職權做批示，以及無法定地位和職權的機構漠視有關國家機關職權、工作程序、終局決定或終局裁判，處置信訪爭議的各種情況。這些做法有違法治原則。

    我國政治家、法律家如果能夠深切體認核心政制與信訪體制在地位和職能上的上述消長關系，在政制體制改革進程中對之因勢利導地加以適當處置，或許從根本上消解或有效緩解社會的信訪困擾就會不再是一件特別困難的事情。

 

（本文紙面版請看《現代法學》2011年第1期）

 

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