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涉外勞動爭議 |
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| 非正規就業群體社會保護的國際參照——發展中國家的視角 |
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作者：石家莊趙麗娜律師編輯
出處：法律顧問網·涉外11chelsea.com
時間：2010/10/11 15:35:00 |
非正規就業群體社會保護的國際參照——發展中國家的視角
張青
【內容提要】現代化推進的時空壓縮特點，使非正規就業成為發展中國家部分勞動者主要的就業形式之一，如何為非正規就業者提供社會保護，發展中國家進行了有益的探索，通過文獻考察，筆者從維權到增權、行業組織化以及培育自組織等幾個方面考察了非正規就業者社會保護的國際經驗，為中國解決非正規就業人員的社會保護提供某些借鑒和參照。
【關鍵詞】非正規就業 社會保護 發展中國家
[Abstract]The time-space compression of modernization makes irregular employment one of the major forms for some workers in developing countries，where profitable researches have been conducted to protect them.Based on the textual study，the article makes a survey on the international experiences concerning social protection for these workers in terms of fights safeguarding and enlarging，organization and serf-organization，etc. so as to offer some reference for China to handle similar problems.
[Key words]irregular employment；social protection；developing countries
一、非正規就業的界定
非正規就業（informal employment）是指在規模較小、技術落后、資金較少、收入低微，得不到政府相關部門的保護和支持的部門進行的生產和經營活動。之所以稱之為非正規就業，是為了與那些有固定的勞資關系，受到政府相關部門的支持和保護并享有一定的福利和保障的部門就業形式相區別。不同的國家對非正規就業的稱謂各不相同，在印度把非正規就業稱為無組織部門就業，巴西把非正規部門就業的人員稱為無勞工證者，南非稱其為邊緣部門就業，或者稱為第二部門就業，在我國則稱其為靈活就業。
隨著經濟全球化、社會轉型和勞動力就業結構的影響，不論是在發達國家、轉型國家，還是欠發達國家，非正規就業都成為正規就業的重要補充形式，特別是在發展中國家，由于城市化的不斷推進，農村勞動力大規模向城市轉移，這些轉移的勞動力，受制于自身人力資本，以及其它一些制度因素，很難在正規部門就業。城市正規部門受制于自身發展的規模，也很難為需要就業者提供充分就業的保障。因此城市外來勞動力以及因產業結構調整而擠出的勞動人口，在體制外尋求謀生的途徑，形成了與正規就業部門相對應的體制外的非正規就業模式。
二、非正規就業的規模及其生存狀況
從全球范圍來看，非正規就業模式已經成為體制外勞動者重要的維持生計的方式之一，其數量不斷增多，并有逐漸擴大的趨勢。從地區發展看，根據國際勞工組織2002年的統計數據分析，非正規就業在城市就業中占據了很大的比例。如在北非，非正規部門就業者占城市非農部門就業的比例是到48％，撒哈拉以南非洲，非正規部門的就業者占城市就業的比例是72％，亞洲的統計數據是65％，拉丁美洲的統計數據是51％，全球平均總計45％—50％[1]（P50）。從國別考察，1989年在加納的勞動適齡人口中，59％的人屬于自謀職業者；在馬來西亞這一比例達到20％[2]在巴西，大約7100萬勞動力即總人口的44.7％在非正規部門就業。從嚴格意義上來說，如果把目標鎖定在經濟活動人口范圍內（15歲—64歲），那么巴西在非正規部門就業的人口將占到64.4％[3]（P3）。從1990—1997年巴西主要國家的非正規就業都占全部就業人口的一半以上。在拉美其他國家，非正規就業對吸納勞動力減緩就業壓力也發揮著重要的作用。如在阿根廷非正規部門就業的人口占全部就業人口的51.2％，玻利維亞占59.4％，智利50.6％，哥倫比亞55.1％，厄瓜多爾56.3％，墨西哥57.6％，秘魯54.9％[4]（P18）。在西非，大多數國家的非正規部門的就業比例達到一半以上。在布基那法索和塞拉利昂，非正規部門的就業比例高達75％。印度尼西亞擁有世界上規模最大的非正規部門經濟，為勞動力提供了大量的就業機會，在1980年到1990年這十年中，印度尼西亞的經濟活動人口在非正規部門就業的人數占其全部勞動力的60％多。1998年，在農村地區從事非正規部門經濟的勞動力為4 300萬人，在城市中在非正規部門就業的勞動力為1 400萬人，大致相當于印度尼西亞勞動人口的65％[5]（P116）。非正規就業在緩解發展中國家的就業壓力、促進經濟增長、特別是在增加婦女的就業機會等方面發揮了積極的促進作用。
但是從非正規就業群體所從事的主要職業來看，其成員大部分是由于經濟變遷和社會轉型遭到社會排斥，特別是在鄉村與城市之間形成的推力與拉力的作用下而向城市流動的新移民，他們受到自身人力資本的限制和制度約束，為了謀求生存而不得不到非正規部門從事生產和服務的群體。因此從社會分層的角度而言，非正規就業群體的大部分仍居于社會底層的地位。這一就業群體本身的非正規性特點使其容易遭受一系列不利因素和風險，如惡劣的生活及工作環境，所從事職業的“三D”（即英語dirty、danger、difficulty）特點所帶來的職業風險，人力資本和資金所限而導致的低收入風險，就業方式的非正規性而帶來的就業不穩定風險，而且這一群體中尚有一部分還沒有擺脫貧困的束縛。非正規就業人員的底層地位，使得非正規就業人員更需要社會保障等相應制度安排來保護其生存權和發展權，但是由于現代社會保障制度在制度設計上，只適用于有正式的勞資關系和固定的薪金收入的正規就業人員，而非正規就業群體往往不存在固定的勞資關系，就業模式帶有很強的異質性、分散性、無組織性以及隱蔽性（部分非正規就業部門帶有流動性）等特點；大部分非正規就業群體游離在制度邊緣，這就使現存社會保障制度很難適用于這一群體，再加之，發展中國家的財政負擔能力有限，使之很難有足夠的資金來實施普遍的社會保障制度和普遍的社會福利。因此非正規就業群體被排斥在現代社會保障制度之外，這種排斥加劇了對非正規就業群體的社會排斥和不平等，不利于社會整合和社會團結。但是這一群體呈現出的不斷擴大的趨勢，需要在社會保障制度設計上關注這一群體，把這一群體納入現代社會保護之中來。為此，許多國家都在不同程度上進行了嘗試和探索。
三、發展中國家的經驗探討
（一）從維權到增權
從權力角度來看，非正規就業人員大部分處于無權、少權和失權（如中國城市的下崗失業人員參與到非正規就業中來就是一種失權）的狀態，這種狀態導致非正規就業人員個人資源和社會資源的匱乏，導致他們對自我和對群體的消極評價，而這些消極的評價，經常被內化并整合進他們個人的發展經歷之中，揉合進他們的群體形象中，使得他們在現時生活中無力去爭取自己的權利和利益，從而在社會分層中處于底層的地位。因此在對非正規就業人員提供社會保護時，應以提升非正規就業者的生存權與發展權作為重要的考慮。
所謂維權，即維持非正規就業者的基本人權，其主要特點是以生存安全為基礎，并適當考慮非正規就業者的發展權。所謂維持生存安全，是因為在非正規就業群體內部尚有一部分就業人員仍處在社會底層，還沒有擺脫貧困的束縛，他們需要生計維持，生存安全仍是這一群體的第一要義，而為了維持生存安全，首先就是要解決其就業問題，這一點在某些發展中國家做出了積極的回應，如印度為零就業家庭的成員以戶為單位，提供每年為期100天的就業機會，為表列種姓和表列部族中的非正規就業人員提供住房，并與國內的金融機構以及非政府組織合作采取多種方式，給予非正規就業者貸款和津貼補助。菲律賓和印度尼西亞政府實施低價糧食補貼計劃，保障非正規就業群體的基本生存需要。除此之外，對非正規就業群體，實施強制的最低工資計劃，保障其收入維持。
所謂增權，即提高和增強非正規就業者的人力資本和資產建設能力。造成非正規就業者無權或少權的主要因素有，一是這一群體缺少基本的人力資本，二是缺乏基本的資產。因此許多發展中國家已經意識到在維持非正規就業群體基本生存權的同時，增權（Empowerment）給非正規就業人員的重要意義。在實施基本生存權的社會保護之外，為了提升非正規就業群體的生存技能和收入，使之獲得體面的生活和工作，發展中國家采取了一些促進非正規就業群體經濟保障的社會保護政策，賦予非正規就業者發展的權利。如孟加拉、菲律賓等國實施的小額貸款計劃，印度政府實施的補助貸款計劃都在不同程度上解決了非正規就業者的資金困難問題，為了提高非正規就業群體的人力資本，印度等國發起了由政府財政進行支持的就業培訓計劃，對年輕人特別是婦女進行職業教育培訓，在一定程度上促進了非正規就業者尋求就業的機會，并對非正規就業者的創業計劃進行資助。
（二）以行業組織化模式對非正規部門就業群體進行社會保護
現代社會保障制度的設計是人類進入工業化社會以后，應對工業化勞資關系的沖突，緩解社會危機而出現的。在制度設計上，社會保障制度的主要受益人是在正式部門就業的有組織的勞動者。非正規就業群體的社會保護難以實施的一個關鍵的瓶頸問題就是這一就業群體的分散性和無組織性。如何把分散的無組織的非正規就業者組織起來，從而使之能夠納入有組織的社會保障的制度設計的框架之內，這就需要在制度設計上有所創新。印度的地方政府克拉拉邦為我們提供了很好的經驗。其主要特點就是把分散的無組織部門按行業進行分類，以行業分類為標準，把非正規就業者組織起來，從而實現非正規就業者的行業組織化。
為了對非正規就業群體實施社會保護，印度克拉拉邦從1969年開始進行了近40多年的探索，實施了一種被稱作福利基金的保障制度，為非正規部門提供養老金、社會保險、社會救助，意外傷害等福利措施。該模式的主要特點就是把非正規部門的就業群體進行分類，然后把每一類別分別組織起來，形成各自的行業協會組織，目前在克拉拉邦共有15個非正規就業群體行業協會組織⑴，以行業協會為基礎，把分散的異質的非正規的就業者組織起來，并以行業部門為基礎，組建各種福利基金組織，對非正規就業者提供社會保護。
在資金的來源上，除政府給與一定數額的財政支持外，其余的資金由雇主和雇員按一定的比例支付，體現了雇主、雇員和政府在對非正規就業人員實施保障時的責任共擔機制。
在福利基金的管理上，具體管理辦法是由政府、雇主和雇員共同組成的福利基金管理委員來進行管理，其管理費用不得超出福利基金收益的10％。
福利基金的主要用途，用于為組織起來的非正規就業群體提供養老金，死亡撫恤金、意外傷害補助金、醫療補助金、結婚補助、婦女生育補助，喪葬費以及傷殘養老金等。所獲得保障數額根據所繳納基金的數量和年限不同而不等。
在這些行業中比較成功的是建筑工人福利基金制度。該制度規定，凡是受雇于與建筑業相關的部門的工人，不論其工作直接還是間接與建筑業相關，在這些部門中工作的就業人員，都可以稱之為建筑工人，主要包括泥瓦匠、油漆工、木匠、攪拌工、筑路工以及挖土方工等共26個類別[6]。福利基金制度規定其成員凡是年滿60歲的，根據其成為成員的年限和所繳納保險費率，將獲得每月200—400盧比的退休金；給予那些由于疾病或者意外事故而失去勞動能力的成員每月75盧比的傷殘養老金，意外傷害補助最高限額是給予傷殘者5萬盧比補助；福利基金的成員及其子女可以獲得2000—3 000元的結婚補助，婦女生育時給與500盧比補貼，但只限于兩個孩子，超出兩個孩子的生育不再獲得生育補助；如果福利基金會成員在60歲之前死亡，那么相關受益人可獲得最高1萬盧比死亡補償金；患重大疾病的成員將獲得1000盧比的醫藥費補貼。
對于如何成為建筑部門福利金制度的成員，該行業協會、椰子生產工人行業協會、手紡織工人行業協會、機動車夫行業協會、裝卸工人行業協會等。制度規定，凡是18—60歲之間的克拉拉邦公民沒有享受任何福利基金，從登記之日起一年之中在建筑部門從事90天以上的工作的工人就可以成為該福利基金的合法成員。
在基金的籌集方面規定，基金的主要來源由工人、雇主、政府三方以及少量的承包人的營業稅構成。工人根據其年齡分三個等級，每月分別繳納10、15、25盧比的保險費，雇主需要繳納其建筑成本的百分之一，政府每年為新加入者繳納其本人所繳的10％。
從受益人來看，該福利金的覆蓋面達到了建筑工人總數的57％，在一定程度上保障了建筑工人的權益和增強了其抵御風險的能力[7]。目前該辦法在印度的古吉拉特邦和中央邦等開始實施。
（三）培育自組織團體對非正規就業群體施以社會保護
社會保護是指由政府或其他組織建立各種保護性的制度和措施，以避免或減弱某些社會群體在社會經濟變遷過程中所受到的利益損害。這一概念的內涵遠比社會保障制度更加豐富，它的主要目標是著眼于抵消社會經濟和文化變遷對某些群體的損害。從提供保護的主體上看，不僅包括政府，而且還包括其它一些能夠提供保護的社會組織以及自組織。從國際經驗來看，通過自組織方式為非正規就業者提供社會保護，一些發展中國家也進行了有益的探索。如印度、菲律賓、南非等國家的非正規就業人員，特別是女性勞動者，自發走向聯合，建立起自己的組織，增強集體談判能力，促進就業機會的增加和本身技能的提升。在這方面比較成功的是印度的自謀職業婦女協會和南非的自謀職業婦女聯盟。
印度的自謀職業婦女協會1972年成立于古吉拉特邦，自謀職業婦女協會把全國不同背景、不同宗教信仰和種姓的城鄉貧困婦女聯合在一起，對其成員按她們的工作性質進行分類，根據不同的行業提供各種不同的服務。如組織貿易團體、合作生產團體，進行集體談判等。在城市中該協會幫助女性街頭攤販組織起來與地方政府進行談判，同時為其成員提供資金幫助服務以及兒童保健。協會也為其成員提供市場開發和職業培訓服務。現在自謀職業者研究院擁有自己的信息中心，負責研發、培訓和交流信息。提供貸款是該協會最主要的一種互助方式，1974年，自謀職業婦女協會以其成員的名義成立自己的銀行，該銀行為其成員提供貸款、儲蓄和保險[8]（P8）。
在自謀職業婦女協會的幫助和組織下，婦女的就業和經濟安全得到了保障，這些加入協會的成員的物質生活都不同程度地得到了改善。印度自謀職業婦女協會現在全國共有會員70萬人，是目前印度最大的一個自助組織，也是目前印度非正規經濟部門中的最大的一個組織，對于解決婦女就業中存在的問題提供了借鑒經驗。
在印度婦女自組織的影響下，1994年，南非的婦女開始組建自己的自組織聯盟，以保護在非正規部門中就業的婦女的權益。參加到這一協會中成員有主要以下幾類：一是以家庭為基地從事生產活動的服裝工、手工編織工、餐飲服務人員、烘烤工、制磚工等；二是從事與農業相關的用工人員，如園藝生產、禽畜飼養、傳統藥材種植和栽培的婦女；三是在街頭販賣蔬菜、水果、手工編織晶、服裝、傳統醫藥等的女性從業者。從1994年該組織建立到2003年，該協會共有成員4930人。參與到協會中來的婦女，該組織負責為其提供貸款、進行技術培訓，并為其權益進行集體談判，為婦女就業尋求機會，并對之進行再就業培訓。近十年來，南非德班的婦女協會組織盡管沒有形成像印度婦女自組織全國性規模，但是在為婦女創業以及權益保護上，發揮了一定的積極作用[9]（P440—441）。
四、對中國的啟示
在漸進式改革開放不斷深入的中國，隨著城鄉戶籍制度的松動，城鄉傳統二元體制分野的剛性日趨彈性化。但是伴隨著中國社會轉型的日益拓深，農村剩余勞動力由于制度松動所帶來的隱性失業的釋放，以及城市中體制內勞動者由于企業變革的擠出效應，這種雙重擠出效應帶來了城市就業嚴重張力。正式就業崗位的不足，使靈活就業成為體制外勞動者的主要就業路徑。特別是農民工群體的規模在城市中的不斷擴大，這一群體大部分在非正規部門就業。即使在正規部門就業，他們也主要從事著臟苦累等城市居民所不愿從事的行業，在社會關系網絡中日益邊緣化，成為社會分層結構中的弱勢群體。隨著傳統的以城鄉分野為基礎的二元社會結構正在逐漸被新的以勞動市場分割為特征的新二元社會結構所取代，非正規就業這一就業方式將會在轉型時期的中國一定歷史時期長期存在，因此這一群體的社會保護問題就成為我們黨和政府所關注的一個焦點，日益被勞動和社會保障部門所關注。
關注非正規就業群體的社會保護，對于控制社會風險，構建和諧社會，促進社會穩定具有十分重要的現實意義。對非正規就業群體進行社會保護也是政府執行其社會管理職能的題中應有之義。回顧整個社會政策的發展史，不論是英國早期的濟貧法還是新濟貧法的實施到德國俾斯麥時期實施的管理社會的政策，無不是在社會發展出現了新的需要保護的群體或者社會分化影響了社會團結，而由政府實施的管理社會的職能。社會保護政策的實施主要分為兩種模式，一種是治療性的，一種是預防性的。在發展中國家由于現代化進程的時空壓縮性特點，使得社會保護政策的制定和實施需要兩種模式同時并舉，而且社會保護政策在實施的過程中應以不斷出現的新社會問題作為邏輯基礎，不斷進行制度創新，以上的國際經驗的考察可以給我們帶來許多啟示。
（一）對靈活就業人員實施多層次的社會保護政策
中國的社會保障制度是伴隨著中國社會轉型而不斷建立并逐步發展起來的，最初制度設計帶有強烈的二元體制色彩，制度設計的偏好傾向于保障體制內的就業者。中國的非正規就業者的主要構成人員是產業結構調整的擠出者和城市拉力作用下轉移到城市中尋找就業機會的農村勞動力，以及近年來城市化加速進程中失去土地的被動城市化群體。因產業結構調整而被擠出正規就業部門的勞動者，我們稱之為失權者，許多職工一次買斷了工齡，他們的養老和醫療保障主要由自己負擔，按月繳納，達到退休年齡，按照社會平均工資水平的60％領取養老金。農村勞動力轉移到城市后出現了分化，一部分人因為業緣、地緣和人力資本的積累，而不斷實現社會分層中的向上流動，而大部分卻在城市的邊緣行走，從事著城市中的臟、苦、累的工作，同時不能享受基本的人權及福利保障，因城市化建設而失去土地的農民，變成了無地可種，無工可作，無保所依的三無人員。近些年來，隨著城市化進程的加快，這一群體的范圍在不斷擴大。如果我們把社會資源分成三個主要方面，即組織資源、文化資源和經濟資源，那么非正規就業者恰恰是三種資源匱乏者，在社會分層體系中處于無權和少權甚至失權的際遇。這一群體的收人水平基本上只能滿足自己的生計需求。在權利的訴求上，一方面他們遭到社會的排斥；另一方面他們在進行基本的權利訴求時也缺少必要的社會資本和權力資本。所以在這樣的主客觀條件下，非正規就業群體的社會保護必須由國家和社會來提供。在提供基本的生存權保障的同時，必須試圖幫助非正規就業群體增加其發展權利。只有這樣才能使之擺脫弱勢群體的地位，實現其生存與發展。
（二）實施以行業為標準的社會保護可以有助于打破我國長期存在的二元城鄉分割
對于非正規就業群體的社會保護問題，已經引起了我國政府和勞動社會保障部門的高度重視。在許多城市，開始探索各種模式來為非正規就業者提供相應的養老和醫療保險等社會保障措施。但是，以筆者所生活的沈陽市為例，沈陽市對靈活就業人員的社會保險進行了“擴面”工作，使靈活就業人員按照不同的比例繳納社會保險，主要是養老和醫療保險。但是在“擴面”辦法中明確規定，社會保險擴面的受益人必須是具有沈陽市的戶籍，并且對新市民和老市民在保險受益中采取了不同的標準，這種做法盡管擴大了保險受益的群體，但是在打破城鄉二元分割的同時，在城市居民內部又形成了一種以新舊市民為區分標準的城市中新二元分野。這種做法使新加入到城市中的靈活就業人員在遭受老市民的社會排斥的同時，又遭到制度排斥，不利于社會的整合和新市民的社會融入。而印度的克拉拉邦以行業為劃分基礎的福利基金制度可以徹底打破以身份為基礎的劃分標準，這種做法可以很好地突破戶籍制度的剛性，有利于打破我國的二元體制分野，值得我們在實踐中學習和借鑒。
（三）對非正規就業群體的社會保護需要發揮社會自身的調節功能
社會保護這一概念的內涵十分寬泛，它不僅指傳統意義上由政府實施的以立法為基礎的制度化的社會保障模式，也包括私人的和非法定的具有相似目標的保護模式，例如互利社會。還包括各種并非完全由市場決定的正式的非正式的、私人捐獻等補救型模式[10]。由此可見，社會保護比社會保障的內容更加寬泛，它體現的國家、社會和個人的多方參與，是國家行動、社會行動的統一，是一種復合的國家與社會的網絡關系對非正規就業群體提供的多方位，多層次的保護模式。目前在部分發展中國家所出現的自組織團體對非正規就業群體實施的各種保護性措施就是社會在發揮自我保護和調節自身發展的功能的體現。這種社會保護模式同樣值得我們學習和借鑒。通過民間團體和自組織的培育和生長，可以產生一種互惠型集體行動，可以產生積極的總和結果。而且個人和組織層面的合作關系能夠促進社會和國家層面的合作，在非正規就業群體的社會保護方面形成國家與社會互動的合力。
【作者介紹】沈陽師范大學社會學學院副教授，碩士生導師，研究方向為社會政策。
注釋與參考文獻
⑴如棕櫚工人行業協會、金腰果工人行業協會、建筑工人行業協會、土布工人行業協會、機動車運輸工人
[1]ILO：Women and Men in the Informal Economy：A Statistical Picture，Geneva：ILO. 2002，p7. Martha Alter Chen，Marilyn Carr，Joann：Mainstreaming Informal Employment and Gender in Poverty Reduction：A Handbook for Policymakers and Other Stakeholders，London Marlborough Ho.
[2]黃乾，原新.非正規部門就業：效應與對策[J]財經研究，2000，（2）.
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[5]EDI Suharto：Human Development and Urban Informal Sector in Bangdung，Indonesia：the Poverty Issue New Zealand Journal of Asian Studies 4，2 December，2002：115-133.
[6]http：//krpeds.org/publication/downloads/65.pdf.
[7]http：//eds.edu/download_fries332.pdf.
[8]http：//www.wiego.org/publications/Devenish％20and％20Skinner％20Organizing％20Workers％20in％20the％20IE.pdf.
[9]Karoline Skinner：Local Government Support for Women in the Informal Economy in Durban，South Africa，International Journal of Politicas，Culture and society，VoL 16，No.3，Spring 2003.
[10]United Nations Jeemol Unni and Uma Rani：regional overview of social protection of informal workers in Asia：Insecurities，Instruments and Institutional Arrangements，United Nations，Gender and Development，Discussion Papers Series No.14.
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