宅基地使用權制度：現狀、缺陷與改革
人多地少是我國的基本國情之一，在未來較長一段時期內，我國都將面臨人口不斷增加和人均土地持續減少的雙重壓力。土地資源是人類生存和社會經濟發展極其重要的物質基礎，當下我國土地資源中的宅基地流轉利用的效率低下，流轉之中侵害農民權益的現象比較普遍，發達地區的城中村和城郊結合部的宅基地普遍存在的“土地隱性市場”，在法律規制之外無序流轉。如何合理有效利用宅基地使用權，建立合乎實際的宅基地使用權流轉法律制度，是當前的一個理論熱點、實踐難點問題。對宅基地使用權流轉制度進行改革，具有重大的現實意義。
一、宅基地使用權的性質與特征
物權法第一百五十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”可以看出，宅基地使用權是在集體土地之上建立的用益物權，是農村集體經濟組織成員依法在集體所有的土地上所享有的占有、使用，并依法利用該土地建造住宅及其附屬設施的權利。其特征如下。
第一，權利的主體原則上應為集體經濟組織成員。宅基地使用權從設立之初即為一種帶有鮮明的社會福利性質的權利，其首要功能定位為“居者有其所”。在宅基地使用權制度設立之初，宅基地使用權實際上包括兩種：農村宅基地使用權和城鎮宅基地使用權。農村宅基地使用權主體是農村居民，而城鎮宅基地使用權的主體則是新中國成立后因歷史原因形成的城鎮私房所有者及經批準在城鎮建房的城鎮居民。隨著1998年土地管理法將城鎮居民宅基地的相關規定的取消以及現實中城鎮居民宅基地使用權逐漸過渡為建設用地使用權，城鎮居民宅基地使用權這一概念成為歷史范疇。我國立法曾經一度允許回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部，以及回家鄉定居的華僑、港澳臺同胞以及城鎮非農業戶口居民在一定條件下可以取得宅基地使用權，但由于這些規定曾一度造成農村土地管理的失控，于是該規定被1998年修訂的土地管理法及其實施條例所刪除。但目前部分地方性法規或規章仍保留回家鄉定居的華僑、港澳臺同胞、回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部可申請宅基地的規定。另外，對城鎮居民因繼承在農村取得的房屋，是否能依據房地一體原則取得宅基地使用權，法律沒有明文禁止，應當認為在此種情況下城鎮居民取得宅基地使用權。但以上情況畢竟是少數，就物權法的規定而言，宅基地使用權主體原則上應為農村居民，且為該集體經濟組織的成員。
第二，權利的客體為農村集體土地。在宅基地使用權法律關系中，宅基地使用權是定限物權、他物權，與之相對應的是農村土地所有權。宅基地屬于民法中的不動產，為集體所有。宅基地使用權則是在集體土地所有權上創設繼受取得之用益物權。如上所述，隨著1998年土地管理法將城鎮居民宅基地的相關規定的取消以及現實中城鎮居民宅基地使用權逐漸過渡為建設用地使用權，城鎮居民宅基地使用權這一概念因“城市的土地，屬于國家所有”的硬性規定成為歷史范疇，宅基地使用權的客體僅指農村集體土地。
第三，權利的權能應當包括占有、使用、收益。物權之權能一般包括占有、使用、收益和處分，物權法中明確規定的宅基地使用權的權能包括了占有和使用，而宅基地使用權是否享有收益這一核心權能在法律上并不明確，在學術界中也存在爭議：一種觀點對收益作擴張解釋認為，物權的收益權不僅僅是指利用物獲得經濟利益，還應包括在生活方面獲得益處，由此，宅基地使用權具有收益權能，因為農民可以通過在宅基地上建造房屋及其附屬設施來滿足居住的需求，這本身就是一種收益。另一種觀點認為，物權的收益權能僅僅是指利用物獲得經濟利益，由于宅基地只是用來建造房屋及附屬設施，滿足生活居住需求，不能通過轉讓使用權獲得經濟利益，因此不具有收益權能。{1}筆者認為，我國目前宅基地的收益功能并未充分發揮，宅基地使用權流轉并未真正進入市場，其收益權能并未得到實質的體現。
第四，宅基地用途受法律限制。物權法第一百五十二條關于宅基地使用權人“有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”的規定，實際包含兩層意思：一是對宅基地的用途進行嚴格限制，規定只能用于建造住宅及其附屬設施；換言之，法律禁止利用取得的宅基地使用權建造以營利為目的的生產、商業用房等。法律之所以這樣規定，是因為宅基地使用權是一種帶有鮮明的社會福利與社會保障性質的權利，{2}我國人地矛盾非常突出，為保證土地的優化配置和有效利用，必須嚴格管制土地用途，保護耕地，控制建設用地的數量。二是宅基地使用權人對宅基地的使用應依“法”進行，此處的“法”，根據物權法定主義，應當僅指法律，即包括憲法、民法通則、合同法、物權法、土地管理法、城鄉規劃法等。“依法進行”主要是指建造住宅及其附屬設施要受到公法（土地管理）以及私法兩個方面的限制。公法方面的限制主要有：（1）對宅基地數量的限制，即“一戶一宅”原則；（2）對宅基地面積的限制，即宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準；（3）規劃限制，即建造住宅應符合鄉鎮土地利用總體規劃，符合保護文物的要求等；（4）程序方面的限制，即申請宅基地以及建造住宅需要履行一定的行政審批手續；（5）用途方面的管制、保護耕地方面的限制，等等。私法方面的限制則主要是基于物權法及民法通則規定的行使宅基地使用權時應遵循相鄰關系規則，不得侵犯他人的合法權益等。
第五，權利存續的期限無明確限制。根據法律相關規定，我國農村土地承包經營權、其他集體建設用地使用權等都有一定的期限限制。但是，在現行有關農村土地規范體制下，宅基地基本上也屬于農民的“份地”，即只要是某個村的村民，且有居住需要，那么就可以長期使用下去；而且在觀念上，農民也一直把宅基地作為自己的財產看待。{3}宅基地使用權設立之目的是為農民提供其最基本的生存保障的權利（居住），因此并沒有規定明確的期限。但是，這也并不意味著宅基地使用權可以永久存續，其作為一種他物權，若長久存續，便會與所有權發生矛盾。
二、宅基地使用權現實流轉的主要方式
宅基地使用權流轉主要是指不同主體之間的流轉，在民間的私下操作下，受讓主體的身份突破了法律規定的同一集體經濟組織的限定。根據學者們近年來的研究調查顯示，農村宅基地使用權流轉的行為已較為普遍，{4}其流轉的方式主要包括以下幾種。
轉讓（房屋買賣）。
宅基地使用權的轉讓大多體現為買賣，實踐中一般是住宅同宅基地使用權一并買賣，單獨轉讓宅基地的并不多見。由于房地一體，房屋的轉讓必然涉及宅基地轉讓。目前，主要是多余、閑置房屋的買賣。農民買賣房屋主要包括兩種情況：一種是本集體經濟組織成員之間的買賣。這種情況屬于我國法律不禁止的范圍，是合法行為。另一種則是非同一集體經濟組織的成員購買。按照現行法律，集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，因此，我國只承認國有土地使用權的市場轉讓，而集體土地使用權轉讓給非本集體經濟組織成員的，只有在國家征用后才能得到法律的承認和保護。
租賃。
宅基地使用權的租賃是指宅基地使用權人將所享有的宅基地使用權以租賃方式提供給他人使用，由承租人支付租金的法律行為。{5}由于集體成員作為出租人在宅基地使用權租賃期間屆滿之后仍繼續享有使用權，故承租對象無需區分集體組織內與組織外。現行法律的規定不禁止宅基地使用權的租賃，但要嚴格遵守用途管制原則，承租人不經批準不得擅自改變宅基地的用途。隨著人口在當下社會的大規模流動，“居住”是遷移人口最基本的需求，因此宅基地使用權的租賃也就多見于城鄉結合部、“城中村”等交通便利、經濟活動較為活躍的區域。流轉的主體多為農戶個體，少部分為集體經濟組織。
抵押。
近幾年來，部分農戶因發展效益農業、私營企業或個體經濟而缺少資金，借款無路，便用自己的房屋和宅基地作為信用擔保，向金融部門申請貸款，這種現象已經屢見不鮮。然而根據物權法第一百八十四條、擔保法第三十七條可以知道，我國現行法律規定禁止宅基地使用權的抵押。但是，擔保法卻并未禁止農民對其住宅的所有權進行抵押，故當其住宅所有權設定抵押權實現時，根據目前我國房地產法的“房地產一致”（即土地上的房屋所有權發生轉移，該房屋所占用的土地使用權也一并發生轉移）的基本原則，宅基地使用權是否可以作為房屋所有權抵押的附屬物一并發生抵押呢？在當前法律環境下顯然不可以，因此農村住宅所有權的抵押亦將不能實現。
入股。
宅基地使用權作價入股，是指由集體經濟較發達的農村自己組建開發公司，該開發公司通過與集體經濟組織達成合意，取得宅基地使用權進行開發、建設，無需通過政府。而集體經濟組織成員則以其宅基地使用權入股，獲得其“股份”對應比例的宅基地面積的住宅面積以及依原房屋的用途獲取相應的商業面積。這種流轉方式是深圳市田廈村進行城中村改造過程中探索出的一種創新模式，該模式打破了傳統的對失地農民一次性完成全部拆遷補償的做法，首創了集體經濟組織成員以宅基地使用權入股改造城中村并參與項目利潤分配的方式，實現了城市化建設與農民利益保障的雙贏，將公眾參與舊改納入了一條全新的軌道，并建立了一種合理的土地收益分配新機制。{6}
繼承。
繼承法規定公民的合法財產可被繼承，因此宅基地上的房屋理應可繼承，根據“房地產一致”的原則，繼承人因此可繼續享有房屋所占用的宅基地使用權。我國宅基地多為祖遺地產，即便是合作社運動中也僅僅是將其所有權收歸集體，農民依然享有無限制的宅基地使用權，因此，允許宅基地使用權的繼承符合我國的國情和習慣。{7}
三、宅基地使用權制度的缺陷及其現實困境
目前我國尚未制定調整宅基地流轉的專項法規，有關宅基地使用權流轉的法律制度散見于物權法、民法通則、土地管理法等法律法規及相關政策中，缺乏統一性。立法數量少且效力層次低，在實踐中大部分僅僅靠各級政府以及相關部門的政策性文件來予以調整，缺乏系統性。現有法律對宅基地使用權的流轉條件、范圍、期限、收益分配及流轉后土地產權關系的調整等方面，均未明確規定，這制約了權利雙方的權利確認，潛在的房產和宅基地使用權私下、變相的轉讓、交易大量存在，宅基地使用權流轉秩序混亂。主要表現在以下方面。
第一，現有法律法規既不完善，而且相互之間存在矛盾沖突，導致社會對司法公正的爭議。而現有宅基地使用權流轉法律規定之間還存在著以下幾種沖突：1. 禁止宅基地使用權超出本集體經濟組織范圍轉移與未限制宅基地上的房產轉讓范圍間的沖突。2.農民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾。3.地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律規定間的矛盾導致宅基地使用權交易雙方的權利均無法得到保護，而認識上的不統一已經影響了法律的權威性。
第二，宅基地使用權的流轉被限制，隱形交易引發的產權糾紛多。發達地區的宅基地和房屋流轉已經十分普遍，但我國農村集體建設用地包括宅基地的市場流轉面臨體制性制約。土地管理法對宅基地使用權的流轉作了限制性規定。但是，出于經濟利益的驅動、農民與城市居民互補的需求以及農村自然景觀及生態吸引力，宅基地以買賣、出租、抵押等形式流轉已廣泛存在，形成了以自發流轉為特征的宅基地隱性市場。宅基地的隱形交易給土地權屬管理造成了很大的障礙，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了法院的工作壓力，繼而影響了農村的安定。
第三，宅基地使用權流轉機制不完善，規劃滯后、行政監管不力，政策性問題突出。由于我國不完全的市場機制，傳統的計劃手段仍舊在宅基地流轉中起主導作用，流轉機制的建設落后于市場經濟的發展。鄉鎮土地利用總體規劃和村鎮規劃是嚴格控制宅基地標準、合理劃定功能區的前提，是管理宅基地的基礎。但部分省區市宅基地只有1︰10000的數字規劃，沒有落實到具體的點和面上，缺乏城鎮建設規劃、村莊布局規劃和控制性詳細規劃。{8}此外，宅基地價格評估機制不健全、登記制度不完善，制約了宅基地使用權流轉；專業中介服務機構與產權交易中心交易的缺乏，監管機構的不夠完善，政府對交易行為的有效監管也相對薄弱，都使得宅基地使用權流轉難以真正規范運作。
“隱性土地市場”大量存在，它脫離法律運行的現狀，對宅基地使用權的改革迫在眉睫。針對當前宅基地流轉制度與實踐脫節導致的問題，地方政府對宅基地制度進行的探索改革實踐從未停止過，較具代表性的有浙江與廣東兩地的改革模式。
浙江義務和溫州模式。
“義烏模式”的主要內容是：城區型農村的宅基地，只要取得產權證就可以任何方式流轉，對流轉條件、流轉對象等亦不加任何限制；城郊型農村的宅基地，中央[1997]11號文件下發后權屬合法并依法取得產權證未建過房子的都可以流轉，建過房子的只允許經登記的宅基地流轉；純農村的宅基地只能以抵押方式流轉。一旦實現抵押權后，農村集體經濟組織按規定繼續給農民以基本居住權。流轉的具體流程仍應將流轉的集體土地先依法征為國有土地，再按國有土地出讓、轉讓、抵押、出租的程序和方法辦理有關手續。“溫州模式”的主要內容是：城鎮規劃區內的農民轉讓房屋的，其宅基地一律先由市、縣政府統一征為國有，再參照國有劃撥土地使用權轉讓管理辦法辦理出讓手續。城鎮規劃區外的農民轉讓房屋的，若轉讓雙方均屬同一個縣（市、區）戶籍下的農業戶口，且受讓方在該縣（市、區）原有的宅基地已全部由當地集體經濟組織收回或轉讓的，可在保留集體所有權性質不變的前提下，辦理宅基地轉讓手續；若轉讓雙方不符合前述條件的，則其宅基地仍需一律先由市、縣政府統一征為國有，再參照國有劃撥土地使用權轉讓管理辦法辦理出讓手續。且轉讓方轉讓后不得再在村集體組織申請宅基地建房。{9} “義烏模式”、“溫州模式”是在上世紀90年代末實施的改革，其宅基地使用權的轉讓實質上都必須先將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關規定辦理土地流轉。是在我國“集體建設用地必須轉為國有以后才能進入二級市場流轉”的政策下，對城郊結合部地區農村宅基地的流轉問題的解決具有積極意義，對現行宅基地流轉法律有所突破。但是這兩種模式并沒有解決遠郊農民的宅基地流轉問題，對遠郊農民存在明顯的不公平，同時也沒有根據市場經濟的要求，真正建立起宅基地使用權的流轉市場。
廣東模式。
2005年10月，廣東省以政府令的形式發布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，該辦法第3條規定，村民住宅用地使用權不得流轉。但如果因轉讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物而導致住宅用地使用權轉讓、出租和抵押的除外。村民出賣和出租住房后，不得再申請新的宅基地。可見，廣東模式對現行法律的突破最為徹底，在政策層面允許了宅基地的流轉，僅需滿足房地一體原則即可。在流轉方式上，通過流轉取得的建設用地使用權不得用于商品房地產開發建設和住宅建設；而集體土地流轉的收益應當納入農村集體財產統一管理，其中50%以上用于集體成員的社會保障。同時，流轉過程中存在的問題也較多，包括與土地規劃的沖突，政策多是為了使過去的私下交易變為合法，在新開發土地中流轉非常少，另外，珠三角地區由于土地增值潛力大，農民更愿意長期出租而不出讓。 {10}廣東的改革對突破法律限制的意義重大。廣東之所以能走在土地改革前列，與其在工業化與城市化進程中率先遭遇的尷尬狀況密切相關，“一戶多宅”問題嚴重，土地供應成為經濟增長的主要瓶頸。而同時宅基地隱性交易最為混亂，在法律之外自行運行。農地入市改革如果實施，城中村、城郊村的農民將由此大大受益。而宅基地經濟價值不高的地方，目前可能不會帶來多大的改變。問題是，在制度變遷之中，如何更好地實現公平正義，保護農民的權益？如果給了市場化出路卻不堵住由行政權力把持的源頭，這次變革是否會變成資本和農村各種權力相互勾結進行“圈地運動”的一場盛宴？
四、完善宅基地使用權流轉制度的建議
基于我國宅基地使用權流轉制度存在的弊端以及各地實踐中存在的問題，筆者對完善宅基地使用權流轉制度提出如下幾點建議。
加大立法力度，明確宅基地使用權的物權性及可流轉性。
完善宅基地管理的立法主要分兩方面：一是完善宅基地使用權的立法體系。當前宅基地立法滯后、法律效力低、法律政策間矛盾多，只有從多個角度、全方位地規定宅基地使用權，形成相關體系，才能使宅基地使用權有法可依。譬如立法機關可以制定一部專門的宅基地使用權法，其中詳細規定宅基地使用權的概念、內容、取得方式、行使限制、流轉、消滅、法律責任及其他法律應當規定的條款；又或者在總結各地改革立法經驗的基礎上由國務院先行制定和出臺宅基地管理條例，明確宅基地產權、宅基地流轉、收益分配及宅基地登記管理等制度。完整的宅基地使用權法律體系的構建是完善宅基地使用權流轉制度的前提。二是應當明確界定宅基地使用權的法律性質，包括生存保障性、物權性和可轉讓性。
規范宅基地規劃管理。
第一，加強宅基地規劃管理。我國應根據當前經濟發展以及工業化、城鎮化進程的客觀需要，科學預測農村居民點的數量和用地規模；結合新一輪土地利用總體規劃修編工作和社會主義新農村建設，完善鄉鎮土地利用總體規劃，安排專項資金編制村莊土地利用規劃和村莊建設規劃及開展村莊治理試點，從嚴控制村莊建設用地及宅基地用地規模和布局；通過充分發揮村莊規劃的控制和引導作用，因地制宜，分類指導，統籌安排城鄉存量建設用地，從而有計劃、有步驟、有特色地改善農村生活和村容村貌。{11}第二，改革宅基地審批制度。改革和完善宅基地審批制度，各縣在申請農用地轉用時應根據宅基地占用農用地的計劃指標一次性申請辦理，應當嚴格執行農村“一戶一宅”政策，加強對新增宅基地的行政審批。而對存量宅基地的原址翻建改建，則應取消審批，只要符合土地利用總體規劃和村莊建設規劃即可。第三，完善宅基地登記制度。從立法上，土地管理法對宅基地使用權登記制度的規定不明確，應當明確宅基地使用權的取得必須經登記生效，登記應當是物權變動的要件；在實際工作中則應盡快加強對宅基地的登記工作，明晰宅基地使用權的主體，依法確定權屬范圍，以保障交易的安全性，做好流轉的管理；同時應建立統一的農民不動產登記制度，改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面，在流轉中還要加強宅基地的變更登記工作。
建立規范有序的宅基地使用權流轉市場體系。
首先，應當從立法和政策上承認宅基地使用權流轉的合法性，并明確宅基地使用權流轉的形式。但是可以預見，宅基地流轉將加大對耕地保護的壓力，因此流轉必須考慮土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，對農用地轉為建設用地進行嚴格控制；加大對流轉環節的稅收監管，規范并開征不動產流轉稅，促進宅基地在保護耕地的前提下，按規劃、有計劃合理流轉。同時為防止濫用宅基地使用權的流轉牟取不法利益，應對流轉做必要的限制：堅持“一戶一宅”的原則，禁止已經轉讓了宅基地使用權的農民再申請新的宅基地；堅持用途管制原則，禁止受讓人擅自改變宅基地的用途，謹防利用宅基地進行包括房地產村開發在內的商業投機活動；在擴大受讓人的范圍、允許城鎮居民在農村購買住宅的同時，應當規定城鎮居民在農村購買住宅面積的最高限額，并開征房產稅、土地保有稅等，調節農村土地資源的合理分配，避免土地資源的浪費，提高土地資源的利用效率。其次，宅基地流轉作為微觀經濟行為，市場調節是實現土地資源優化配置的主要方式。因此必須建立宅基地市場，以協調大量潛在宅基地的供需，完善社會主義市場體系。同時應形成合理的價格體系，使價格在宅基地的有效配置中發揮基礎性作用。合理的價格體系應當充分體現宅基地區位及環境質量的差異性。再次，應建立合理的宅基地流轉收益分配機制。宅基地使用權流轉的收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者的利益關系，必須正確處理。宅基地使用權初次流轉中的流轉收益應歸集體土地所有者，再次流轉的收益應歸宅基地使用權人，國家以不動產稅、土地保有稅及土地流轉稅等稅收形式分享收益。
對失地農民提供必要保障。
宅基地使用權流轉的市場化必然要涉及少數沒有生活來源的失地農民的住房保障問題。筆者建議規定集體所有的宅基地分配資金之中預留一部分，專門用來對極少數失地集體成員的基本住房以及生活保障。這里的保障應該是較低的保障，不能因為集體的保障而使農民故意占集體經濟的便宜，侵害集體的利益。集體資金分配權應交由村民大會決定，產生的集體增值收益應該盡可能先確保低收入農民生活保障，再用于集體福利方面。只有村民大會的決定才能合乎大多數人的利益，并且真正保障到那些需要保障的村民。失地農民的必要保障應根據各個地區集體經濟的發展程度而制定，對于土地價值不高的落后地區，國家和各省可以根據實際情況，通過財政轉移或者其他措施加強農村住宅保障體系建設，也可以仿效城市的經濟適用房制度、廉租房制度，在培育農村宅基地流轉市場的同時有步驟地建立農村住宅保障體系。資金來源可以以宅基地分配收益為主。
五、結語
宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，其在本質上仍然是物權的一種，但其在現行制度下卻不具有實質的收益、處分權能。此外，現行宅基地使用權制度存在種種弊端與缺陷，急需完善。浙江、廣東對宅基地使用權流轉制度的改革探索盡管具有一定積極意義和現實效果，但仍存在著局限性，現實存在的和潛在的流轉問題并沒有得到根本的解決。對此，筆者從立法、規劃、市場、保障等四個方面對宅基地使用權流轉制度改革提出建議，以期對我國宅基地使用權流轉制度的完善有所裨益。
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