政府是市場經(jīng)濟(jì)中非常重要的主體之一。許多項(xiàng)目，或以政府財(cái)政直接投資，或政府通過國有企業(yè)投資，或政府雖沒有直接投資，但項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)必須由政府購買（如污水處理和垃圾處理項(xiàng)目），或雖然政府既沒有直接投資，產(chǎn)品或服務(wù)也不必由政府購買但由于與國計(jì)民生密切相關(guān)應(yīng)由政府代表社會公共利益與投資者或經(jīng)營者簽訂合同（如BOT方式的自來水、燃?xì)忭?xiàng)目），政府均是這些項(xiàng)目法律權(quán)利義務(wù)享有者和承擔(dān)者。項(xiàng)目中各主體的權(quán)利義務(wù)，除法定外，具體的權(quán)利義務(wù)須通過合同或合同性的文件來界定。在項(xiàng)目策劃、談判和實(shí)施過程中，律師可為政府提供廣泛的專業(yè)服務(wù)。
本人近年在十多個污水處理、垃圾處理、自來水、燃?xì)忭?xiàng)目等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目中擔(dān)任政府方或投資方的法律顧問。這些項(xiàng)目，一般投資額巨大而且關(guān)系到社會公共利益，涉及政府、投資者、項(xiàng)目公司、貸款銀行、咨詢機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)單位、承建商、設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營商、技術(shù)服務(wù)提供商、保險(xiǎn)公司等眾多權(quán)利義務(wù)主體，而且牽涉未來20-30年，法律關(guān)系十分復(fù)雜，法律問題數(shù)以百計(jì)，既有公法也有私法問題。現(xiàn)僅從政府法律顧問角度，就律師可為政府提供的服務(wù)摘其部分于下。
1.協(xié)助政府編寫項(xiàng)目可研報(bào)告，一是起草或?qū)忛喰薷奈凶稍儥C(jī)構(gòu)進(jìn)行可研的委托合同，詳盡規(guī)定被委托人的義務(wù)和責(zé)任，令可研報(bào)告質(zhì)量更高；二是對可研報(bào)告稿中有關(guān)法律、政策的內(nèi)容提出意見。
2.對項(xiàng)目的實(shí)施基本方式提出法律意見，比較各種方式的法律優(yōu)缺點(diǎn)，如引進(jìn)外資還是內(nèi)資，是中外合資、中外合作還是外商獨(dú)資，政府是否參股，如果參股，如何出資，等等。
3.對項(xiàng)目的實(shí)施方法提出法律意見，如根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和特殊性，選擇公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)或競爭性談判等方法，并論證其合法性和提出具體步驟和方案。
4.對項(xiàng)目的法律文件總體結(jié)構(gòu)安排提出詳細(xì)意見，包括主要應(yīng)簽?zāi)男┪募案郊⑽募拿Q、文件的性質(zhì)特點(diǎn)及各文件間的關(guān)系；
5.就項(xiàng)目的各法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)（包括項(xiàng)目涉及哪些參與主體、主權(quán)利和義務(wù)）的基本要求提出意見。
6.就政府主管部門、政府的簽約部門、政府指定的參股的國營企業(yè)與投標(biāo)人之間的法律關(guān)系提出意見。
7.對投標(biāo)人的資格要求提供咨詢意見并對其法律文件進(jìn)行審查。
8.編制或?qū)徍诵薷恼袠?biāo)文件（包括眾多附件）。
9.就項(xiàng)目的邊界條件提供咨詢意見。不同的邊界條件，政府和投資者的權(quán)利義務(wù)完全不同。
10.對項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的范圍、內(nèi)容、特許期、授予的方式提供意見。如特許期與投資額、財(cái)務(wù)模型、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、回報(bào)率等密切相關(guān)，有的項(xiàng)目一天的收益就幾十萬元，期限起算、調(diào)整、提前結(jié)束或延長極重要。
11.對政府或政府指定的參股國營企業(yè)為項(xiàng)目提供的條件和義務(wù)責(zé)任范圍提供意見。
12.協(xié)助招標(biāo)人對投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審。
13.如果允許聯(lián)合體投標(biāo)，對各個成員之間的關(guān)系的要求提出意見。
14.起草或?qū)忛喰薷恼袠?biāo)全過程涉及的法律文件（其中包括投標(biāo)須知、特許經(jīng)營協(xié)議或投資經(jīng)營合同或類似協(xié)議）。
15.協(xié)助招標(biāo)人對投標(biāo)人對招標(biāo)文件提出的澄清問題進(jìn)行解答。
16.作為招標(biāo)人指定的專家參加評標(biāo)。
17.對評標(biāo)過程中遇到的重大問題提供法律意見。
18.協(xié)助政府與中標(biāo)人候選人進(jìn)行商務(wù)談判，就商務(wù)文件的法律影響提出意見。
19.就項(xiàng)目土地的提供和使用權(quán)限提供意見。如土地的范圍、土地使用權(quán)取得的方式，土地的現(xiàn)狀、交付土地的時(shí)間和條件、土地是否更名至項(xiàng)目公司名下、土地地下狀況、異常的處理，是否可用于抵押等均十分重要，實(shí)踐中常生爭議。
20.對項(xiàng)目各類風(fēng)險(xiǎn)的分散和各有關(guān)主體的分?jǐn)偺峁┮庖姟?BR>21．就項(xiàng)目一期和二期（如果分期）的銜接要求提供意見。
22.對項(xiàng)目進(jìn)度有關(guān)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)的表述提供意見。
23.對項(xiàng)目公司的組建資本金要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制等提供意見。如不少招標(biāo)文件忽略了對招標(biāo)人轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司股權(quán)設(shè)定限制。意味著中標(biāo)者在項(xiàng)目公司成立后隨時(shí)有權(quán)轉(zhuǎn)讓其股權(quán)，導(dǎo)致無資質(zhì)、無業(yè)績但欲進(jìn)人某項(xiàng)目的公司乘機(jī)借用有資質(zhì)、有業(yè)績的大公司投標(biāo)，中標(biāo)后再轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)給無資質(zhì)、無業(yè)績的公司，致使招標(biāo)人和政府十分被動。
24.如果政府方參股，就項(xiàng)目公司的成立提供服務(wù)（尤其是要注意如何保護(hù)作為小股東的政府一方）：
(1)對項(xiàng)目公司成立的方式方法、股權(quán)結(jié)構(gòu)提供咨詢意見；
(2)就項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)提供咨詢；
(3）起草或?qū)彶樾薷墓蓶|合作合同；
(4)起草或?qū)彶樾薷捻?xiàng)目公司章程；
(5)起草或?qū)彶樾薷某闪㈨?xiàng)目公司所需要的決議；
(6)協(xié)助準(zhǔn)備成立項(xiàng)目公司所需要的資料和文件。
25.就中標(biāo)人與項(xiàng)目公司權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)換與銜接提供咨詢。中標(biāo)人、項(xiàng)目公司各股東、項(xiàng)目公司就項(xiàng)目的建設(shè)、融資、運(yùn)營、移交等義務(wù)和責(zé)任如何劃分等，對項(xiàng)目影響很大。
26.就項(xiàng)目資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬和資產(chǎn)使用的限制提供意見（項(xiàng)目資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，在理論屆和實(shí)踐中分歧很大）。
27.對中標(biāo)人和項(xiàng)目公司履約的擔(dān)保體系的構(gòu)建（如各項(xiàng)保函的設(shè)定）提供意見
28.就中標(biāo)人和項(xiàng)目公司對項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審核程序、建設(shè)要求提供意見。
29.就政府對主要設(shè)備的要求的表述提供意見。
30.對政府、招標(biāo)人關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目維護(hù)的基本要求提供意見。
31.就政府如何對項(xiàng)目成本進(jìn)行控制提供意見。項(xiàng)目成本關(guān)系到政府或民眾支付的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，政府應(yīng)嚴(yán)格控制。折舊費(fèi)、設(shè)施維修基金的提取與使用，外方管理人員的薪金高低，項(xiàng)目主辦人與總承包人、經(jīng)營管理人等關(guān)聯(lián)企業(yè)交易等問題，如果處理不好，也會造成項(xiàng)目成本居高不下。
32.對中標(biāo)人和項(xiàng)目公司融資的基本要求提供意見。如融資的數(shù)額是否受限。為安排項(xiàng)目的除注冊資本外的融資之目的，項(xiàng)目公司是否有權(quán)將其在特許經(jīng)營合同和其他項(xiàng)目協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利和利益轉(zhuǎn)讓給貸款人，并且為貸款人利益將項(xiàng)目公司的動產(chǎn)、不動產(chǎn)和無形財(cái)產(chǎn)、項(xiàng)目公司的收人設(shè)置依法抵押、質(zhì)押或以其它方式設(shè)置擔(dān)保。
33.對項(xiàng)目的保險(xiǎn)要求提供意見。
34.對項(xiàng)目所涉及的知識產(chǎn)權(quán)問題提供意見。
35.對試運(yùn)行期如何設(shè)定，要求如何，如何測試，試運(yùn)行期費(fèi)用如何計(jì)付，在何條件下應(yīng)進(jìn)行整體驗(yàn)收，是否同意項(xiàng)目公司提前開始商業(yè)運(yùn)營等問題提出意見。
36.對中標(biāo)人或項(xiàng)目公司的違約條款的設(shè)定提供意見。
37.對合同提前終止及在不同情況下提前終止如何補(bǔ)償有關(guān)問題提供意見（此等問題非常復(fù)雜，各地均有血的教訓(xùn)）。
38.如何對項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督、控制提供意見。
39.對有關(guān)價(jià)格條款、價(jià)格公式的表述、調(diào)價(jià)的程序等提供意見。
40.對項(xiàng)目移交的程序、移交的條件、移交的范圍提供意見。
41.對特殊情況下政府對項(xiàng)目的征收、征用、接管問題提供意見。如果項(xiàng)目不能正常運(yùn)行，而雙方就協(xié)議終止又無法達(dá)成一致，或?yàn)榱松鐣怖妫锌赡苷畬?shí)施強(qiáng)制接管，具體條件如何，接管的補(bǔ)償如何計(jì)算，幾往往是談判的要點(diǎn)之一。
42.就爭議解決機(jī)制的設(shè)置提供咨詢。
43.協(xié)助政府起草或?qū)忛喰薷南蛏霞売嘘P(guān)政府部門請示或匯報(bào)的重要文件。
44.配合政府聘請的招標(biāo)代理和其它中介機(jī)構(gòu)、技術(shù)顧問、經(jīng)濟(jì)顧問的工作。
45.協(xié)助政府、招標(biāo)人處理招標(biāo)的投訴。
46.協(xié)助翻譯有關(guān)外文文件（專業(yè)的法律文件，由懂外文的律師翻譯更準(zhǔn)確）。
47.就項(xiàng)目可能涉及的其他重大法律事項(xiàng)向政府提供意見等。
律師可為政府項(xiàng)目提供法律服務(wù)的內(nèi)容和范圍十分廣泛，律師的主要工作可歸納為：
1.設(shè)計(jì)。為達(dá)到政府的意圖和目的，設(shè)計(jì)和安排多種法律方式、方法、步驟和途徑，比較出其中最適合具體項(xiàng)目者并起草好所有文件。
2.找法。為政府的決策和法律文件的具體內(nèi)容尋找法律依據(jù)。一個大型的項(xiàng)目涉及的法律問題甚廣，法律規(guī)范縱橫交錯，未受過充分法律理論和實(shí)務(wù)訓(xùn)練的人根本不可能全面了解法律的規(guī)定。在實(shí)踐中，能夠?qū)⒎蓷l文與具體的行為簡單地對號人座的只是少數(shù)。許多問題是沒有答案或沒有統(tǒng)一答案的。法律規(guī)范常常不是手到擒來，它常常是空缺或者是適用起來左右為難，它要求律師學(xué)養(yǎng)豐厚，精通法理，又需要經(jīng)驗(yàn)豐富、融會貫通；在法律規(guī)范沖突時(shí)，按照法律適用的規(guī)則從整體法律秩序中獲取法律答案。
3.釋法。對相關(guān)的法律規(guī)范“咀嚼其章句，玩味其技巧，消化其原理”，將晦澀難懂的法律告知和解釋給當(dāng)事人明白。如果法律條文模棱兩可或者模糊不清，須從立法目的、立法背景、法律體系、法理、案例、習(xí)慣及聯(lián)系具體情況去解釋其涵義。
4.預(yù)警。告知當(dāng)事人將要從事的行為是否合法，應(yīng)注意什么事項(xiàng)，如何防范風(fēng)險(xiǎn)；如果不合法，是否有其它方法可替代。
5.主張。代表政府提出權(quán)利主張和要求，去爭取和保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。合法性僅是最基本的要求，為當(dāng)事人主張和爭取最大的合法權(quán)益也是律師的主要職責(zé)。
6.反駁。在協(xié)商談判中，對對方的主張或要求進(jìn)行反駁、辯解，推翻對方的主張，從而保護(hù)當(dāng)事人。
7.協(xié)調(diào)。有律師的參與，有助于協(xié)調(diào)和處理各方的觀點(diǎn)和利益沖突，各方清楚游戲的規(guī)則，了解各方在各個階段的權(quán)利義務(wù)，會大大提高締約成功率，確保項(xiàng)目成功。
因此，在政府大型項(xiàng)目中律師不可或缺。需要提醒的是，大型項(xiàng)目的投資者或經(jīng)營者通常會高費(fèi)用聘請高素質(zhì)的律師全程服務(wù)，而政府方或沒有律師，或律師介人不深，或費(fèi)用太低律師沒積極性，或律師不夠?qū)I(yè)或責(zé)任心不強(qiáng)，或政府不重視律師意見，其結(jié)果是政府利益難有充分保障。
