村委會(huì)是否有權(quán)決定發(fā)包村辦礦山企業(yè)的采礦權(quán)
【案情介紹】
A省某村地處山區(qū)，有一個(gè)石灰礦。1999年，該村以村經(jīng)濟(jì)合作社的名義依法申請(qǐng)取得該石灰石礦的采礦許可證，使該石灰石礦成為村集體的重要收入來源。2001年8月，村經(jīng)濟(jì)合作社、村民委員會(huì)未經(jīng)合作社社員或者村民會(huì)議討論，便將石灰石礦新開采點(diǎn)的開采權(quán)承包給了同村村民周某，約定開采期限為5年，合計(jì)上繳承包款15萬元（合同簽訂第一年繳利潤(rùn)1萬元，以后每隔一年增加1萬元）。書面合同上雖未確定發(fā)包人是誰，但村經(jīng)濟(jì)合作社、村民委員會(huì)均在合同甲方一欄蓋了章，村經(jīng)濟(jì)合作社法定代表人張某等均簽名。承包人周某隨即交清了當(dāng)年的承包款1萬元，并投入資金購置設(shè)備進(jìn)行礦石開采。
該村的村民得知該情況后，認(rèn)為兩委員會(huì)擅自決定發(fā)包項(xiàng)目，且15萬元的承包金額過低，已侵犯了村民的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。2002年3月，該村386名村民（占全村戶籍在冊(cè)738人的過半數(shù)）集體向某市法院起訴，要求法院確認(rèn)村委會(huì)與周某簽訂的承包石灰石礦開采合同無效。
【法院判決】
某市法院經(jīng)多次開庭審理認(rèn)為，被告村經(jīng)濟(jì)合作社為石灰石礦采礦權(quán)人，因其屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會(huì)有管理發(fā)包的職權(quán)，故兩被告人共同發(fā)包的行為從主體上看本未違法。但根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》和《A省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》的規(guī)定，法院認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包方案須經(jīng)18周歲以上村民的過半數(shù)參加村民會(huì)議討論，并由到會(huì)人員的過半數(shù)通過，方可實(shí)施。兩被告未經(jīng)村民會(huì)議或社員會(huì)議討論決定，擅自發(fā)包石灰石礦，違反了法律規(guī)定的民主議定原則，原法定代表人簽訂合同的行為越權(quán)，遂判該石灰石礦開采承包合同無效。
【評(píng)析】
這是一起在農(nóng)村比較常見的因采礦權(quán)引發(fā)的權(quán)利糾紛，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展時(shí)期中常遇到這類問題。通常，合同是否有效在于是否符合合同生效要件，合同內(nèi)容是否違反法律的禁止性規(guī)定和社會(huì)公共利益；合同條款意思表示的真實(shí)與否；還包括訂立合同的當(dāng)事人締約能力、代訂合同的資格、處分權(quán)方面是否合格。本案例的焦點(diǎn)在于集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)有沒有決定發(fā)包或出租村辦采礦權(quán)人的采礦權(quán)。
按照1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第19條第5款規(guī)定,集體經(jīng)濟(jì)組織項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案等涉及村民利益的事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理。按照這一規(guī)定，發(fā)包的項(xiàng)目、指標(biāo)、期限、方式等，應(yīng)在承包合同訂立前，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議或村民代表會(huì)議，在法律、法規(guī)或國家有關(guān)規(guī)定的范圍內(nèi)民主討論決定，確定發(fā)包方案后始得發(fā)包。案例中的村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社均未按照這一程序，經(jīng)村民會(huì)議或社員會(huì)議討論決定，違反了這一法律規(guī)定，應(yīng)判該石灰石礦開采承包合同無效。
但是，法院的判決忽視了最重要的一點(diǎn)，法律禁止以承包的名義擅自轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等都規(guī)定不得以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人進(jìn)行采礦。因此，該村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)所擁有的采礦權(quán)發(fā)包轉(zhuǎn)讓給他人開采經(jīng)營(yíng)是違法轉(zhuǎn)讓，所立承包合同無效。
對(duì)于本案，村集體的采礦權(quán)擅自以承包方式轉(zhuǎn)讓，無論是否經(jīng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議或村民代表會(huì)議同意，都是違法的，所立的合同都是無效的。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法規(guī)，村集體的采礦權(quán)符合轉(zhuǎn)讓條件的，須到原采礦權(quán)發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)，待審批同意后，其合同才能生效。
【法理研究】
一、 本案法院判決分析
本案例法院僅對(duì)石灰石礦承包合同效力在特別法上的滿足，從《村民委員會(huì)組織法》的角度，就村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)的職責(zé)，以及村民民主自治程序方面對(duì)本案進(jìn)行了審理，而未從《礦產(chǎn)資源法》的角度審查礦產(chǎn)資源管理權(quán)限與程序。
該村的經(jīng)濟(jì)合作社是戶籍關(guān)系在本村、年滿18周歲的農(nóng)民組成的農(nóng)民集體所有制的村級(jí)或者經(jīng)濟(jì)組織，屬于村辦集體企業(yè)。經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)營(yíng)是采取所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的形式，雖然該經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)所有人，其所有權(quán)的客體包括合作社購置的機(jī)器設(shè)備、建設(shè)的廠房資金和所擁有的采礦權(quán)等。村民集體作為企業(yè)的所有人為實(shí)現(xiàn)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者的權(quán)利，包括將礦產(chǎn)開采中的事務(wù)發(fā)包或?qū)⒉傻V權(quán)出租給他人。
另一方面，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層自治組織，管理村內(nèi)的公共事務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。按照1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第19條第5款，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理。這也說明村民集體享有對(duì)采礦事務(wù)發(fā)包或采礦權(quán)出租他人的決定權(quán)，但這一權(quán)利還需要在符合礦產(chǎn)資源的管理的相關(guān)法律規(guī)定的條件下行使。
根據(jù)《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”毫無疑問，礦產(chǎn)資源屬于國家所有。依據(jù)憲法制定的《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”
采礦權(quán)是在國家許可的條件下形成的使用權(quán)，僅指可以開采所限礦產(chǎn)的行為權(quán)利，并未獲得礦產(chǎn)所有權(quán)，即所有權(quán)的全部權(quán)能。法律禁止以承包的名義轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(國務(wù)院令第242號(hào)，1998年)第15條規(guī)定：“違反本辦法第三條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進(jìn)行采礦的，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)地址礦產(chǎn)管理工作的部門按照國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限，責(zé)令改正，沒收違法所得，處10萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷采礦許可證。”2000年11月1日，國土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第38條規(guī)定，采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開采經(jīng)營(yíng)。
采礦權(quán)人的權(quán)能是有限的，如按《礦產(chǎn)資源法》第6條的規(guī)定，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦的須經(jīng)依法批準(zhǔn)。盡管法律允許礦業(yè)權(quán)出租，但按照《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第37條規(guī)定，各種形式的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須向登記管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)審查批準(zhǔn)后辦理變更登記手續(xù)。采礦權(quán)出售、作價(jià)出資、合作、出租、抵押等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都須向礦管行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)批準(zhǔn)，否則合同無效。《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第10條規(guī)定，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓要向原審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，申請(qǐng)得到批準(zhǔn)后，受讓人按照國家規(guī)定繳納有關(guān)費(fèi)用后，領(lǐng)取采礦許可證，成為采礦人，且批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同在批準(zhǔn)之日起生效。
二、 采礦權(quán)能否承包
本案涉及的一個(gè)重要內(nèi)容就是采礦權(quán)的承包和租賃是使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的一種很普遍的經(jīng)營(yíng)方式，在我國產(chǎn)權(quán)制度不甚完善的情況下，采礦權(quán)承包成為目前礦業(yè)權(quán)違法轉(zhuǎn)讓中最為常見的情形，其中集體煤礦、采石場(chǎng)等被承包出去形成的糾紛尤為常見。準(zhǔn)許采礦權(quán)承包這種市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式真的不能運(yùn)用于礦業(yè)嗎？
（一） 采礦權(quán)承包和租賃被賦予不同的法律地位
我國的礦法對(duì)采礦權(quán)承包還是租賃似乎有明顯的區(qū)分，采礦權(quán)承包是礦產(chǎn)資
源管理法律法規(guī)所禁止的，出租則可以經(jīng)政府審查批準(zhǔn)后進(jìn)行，如在《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2002〕309號(hào)）第3章第2節(jié)專門規(guī)定了礦業(yè)權(quán)出租的條件與程序，而其第38條規(guī)定：“采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)個(gè)他人開采經(jīng)營(yíng)。”
事實(shí)上，承包和租賃在經(jīng)濟(jì)上、法律上都并沒有一個(gè)明確的界定，他們都是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的一種經(jīng)營(yíng)方式。盡管有專家認(rèn)為，采礦權(quán)承包被認(rèn)為是企業(yè)承包，而采礦權(quán)出租被認(rèn)為是資產(chǎn)租賃，承包和租賃在使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離程度、風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)留利的歸屬等方面不同。但這些不同并不能被現(xiàn)實(shí)社會(huì)接受，有的地方簽訂的合同就叫“租賃承包合同”。對(duì)采礦權(quán)而言，承包和租賃并沒有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，采礦權(quán)也是礦山企業(yè)重要的資產(chǎn)，叫承包還是叫租賃只是文字上不同。《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第68條：“《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》頒布前已經(jīng)簽訂的承包合同的礦山企業(yè)，應(yīng)于2001年6月30日前，按本規(guī)定關(guān)于礦業(yè)權(quán)出租管理的規(guī)定，補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)。逾期不辦的，按本規(guī)定第62條處理。”從這條規(guī)定來看，承包轉(zhuǎn)出租并無特殊的程序和內(nèi)容的變化。從我國相關(guān)礦法對(duì)采礦權(quán)承包和租賃的規(guī)定分析，我國是禁止采礦權(quán)承包和租賃的。如《礦產(chǎn)資源法》第42條規(guī)定：“第42條買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，沒收違法所得，處以罰款。違法本法第6條的規(guī)定將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利的，吊銷勘查許可證、采礦許可證，沒收違法所得，處以罰款。”明確限制出租形式轉(zhuǎn)讓礦權(quán)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好關(guān)閉整頓小煤礦和煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》（國辦發(fā)〔2001〕68號(hào)）中規(guī)定：“嚴(yán)禁采礦權(quán)人以承包、轉(zhuǎn)包和租賃等方式，將部分和全部采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人開采.”國務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)12部門《關(guān)于進(jìn)一步做好煤礦整頓關(guān)閉工作的意見》（國辦發(fā)〔2006〕82號(hào)）再次強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)禁采礦權(quán)人以承包、轉(zhuǎn)包和租賃等方式，將部分和全部采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人開采；對(duì)現(xiàn)有承包、轉(zhuǎn)包等方式開采煤礦資源的，要認(rèn)真清理，并依法嚴(yán)肅處理。”
（二）采礦權(quán)承包的利與弊
承包是我國改革開放之初最重要的經(jīng)營(yíng)方式改革，無論是在農(nóng)村，還是在企業(yè)，這種方式都已深入人心。在礦業(yè)方面也是如此，特別是礦業(yè)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，也使承包經(jīng)營(yíng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)礦業(yè)中成為普遍之舉。對(duì)與農(nóng)村礦業(yè)出現(xiàn)的種種災(zāi)難事故、經(jīng)濟(jì)糾紛原因進(jìn)行分析，不可避免要追溯采礦權(quán)其經(jīng)濟(jì)形式—承包特別是轉(zhuǎn)包，承包被認(rèn)為帶來的弊端很多：承包人缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，短期行為嚴(yán)重，為追求經(jīng)濟(jì)效益，不投入或少投入；違反合理的開采順序，亂采亂挖，破壞國家煤炭資源；承包者大多不具有礦長(zhǎng)資格，許多承包者不顧工人死活，違章蠻干，釀成大禍；加大資源管理部門管理難道。分析這些弊端的背后，其實(shí)是管理監(jiān)督的不到位，政府管不過來，而天天見的村民又沒有權(quán)力管。這也是這個(gè)案例所反映的問題，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東權(quán)利沒有的到保障，承包成為集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)一小部分人的決策行為。
但值得注意的是，承包并不必然帶來這些弊端，也有承包經(jīng)營(yíng)者利用資本和管理，在技術(shù)改造基礎(chǔ)上擴(kuò)大產(chǎn)能、增加收益，依據(jù)勞動(dòng)法、安全生產(chǎn)法，進(jìn)行正常的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。
我國礦業(yè)在發(fā)展中出現(xiàn)了這樣的問題：企業(yè)采礦，資源采完了，利潤(rùn)企業(yè)拿走，礦山環(huán)境問題都留給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民承擔(dān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有礦權(quán)對(duì)農(nóng)村的發(fā)展是有利的，當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)期利益、社會(huì)利益可以由利益相關(guān)者來平衡，而承包、租賃可以是采礦進(jìn)入效益高的生產(chǎn)者手中。當(dāng)然這需要完善農(nóng)村的民主政治，消除礦業(yè)秩序的混亂，而不是將大部分的行政能力放在杜絕承包上。
（二） 現(xiàn)行法律規(guī)章對(duì)采礦權(quán)承包規(guī)定模糊
1998年2月12日國務(wù)院發(fā)布《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，第一次明確限制以承包方式轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。2000年11月1日，國土資源部發(fā)包《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，其第62條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)出租方違反本規(guī)定的，礦業(yè)權(quán)人將礦業(yè)權(quán)承包給他人開采、經(jīng)營(yíng)的，由登記管理機(jī)關(guān)按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十五條的規(guī)定予以處罰。”
相對(duì)礦法對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，涉及煤礦安全的一系列法律規(guī)章卻可以看出不一樣的規(guī)定，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2002年11月1日實(shí)施）第41條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所、設(shè)備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個(gè)人。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所有多個(gè)承包單位、承租單位的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，或者在承包合同、租賃合同中約定各自的生產(chǎn)安全管理職責(zé)；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理。”字里行間可見，礦山企業(yè)有選擇是否采取承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，只是不能發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個(gè)人。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》（國辦發(fā)〔2003〕58號(hào)）中要求“在煤礦改制以及承包、租賃合同中必須明確安全生產(chǎn)職責(zé)”。從字面推斷，煤礦允許承包。《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》（國務(wù)院令第446號(hào)，2005年9月3日發(fā)布實(shí)施）規(guī)定應(yīng)予停產(chǎn)整頓的煤礦是“實(shí)行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)后，未重新取得安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證從事生產(chǎn)的。”由此可見，整體承包生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)只要重新取得安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證是不予停產(chǎn)整頓的。
實(shí)際上，礦法對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制已經(jīng)做了許多調(diào)整，礦業(yè)權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓的原則在不斷的細(xì)化，在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中明確了出售、作價(jià)出資、合作、合租、抵押的條件和程序。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)更為開放應(yīng)是一個(gè)必然的趨勢(shì)。
三、 本案的啟示
我國對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的認(rèn)識(shí)是隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國的發(fā)展而逐步深化的，在這個(gè)過程中，法律對(duì)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定還相對(duì)滯后。隨著礦產(chǎn)資源有償使用制度的落實(shí)，礦業(yè)權(quán)出讓后，國家如何更好的規(guī)范、管理礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營(yíng)成為一個(gè)亟待解決的問題。
采礦權(quán)承包和租賃性質(zhì)相同，在法律上不應(yīng)有所區(qū)分，況且實(shí)際生活中，承包由于對(duì)象不同，可分為勞務(wù)承包、工程承包、整體承包等，很難明確這些不同的承包與采礦權(quán)實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)讓的區(qū)別。目前，由于現(xiàn)行法律規(guī)章對(duì)采礦權(quán)承包規(guī)定模糊，在一些省份如河南、江西已經(jīng)允許采礦權(quán)承包參照采礦權(quán)出租辦理相關(guān)手續(xù)，或者直接稱為礦山企業(yè)承包租賃經(jīng)營(yíng)審批。
（ 材料來源：《土地礦產(chǎn)爭(zhēng)議典型案例與處理依據(jù)》）
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