證券發行就是符合條件的缺少資金的企業組織或政府組織，為了籌集資金，依照法定程序將自己的有價證券出售或交付給投資者的行為。企業或政府發行證券是為了籌集資金，投資者購買證券是為了用自己富余的錢投資，然后獲得更多的收益。
證券發行有公開發行和非公開發行兩種方式。公開發行主要是指向社會公眾發行，發行對象具有不確定性，由于涉及公眾利益，國家對公開發行行為要進行監管；非公開發行主要是指向一定數量的特定對象發行證券，這種發行涉及人數較少，而且投資者對發行人的情況比較了解，發行行為對社會影響較小，國家對這種發行行為一般不進行監管。
依據證券法第10條的規定，公開發行證券，必須符合法律、行政法規規定的條件，并依法報經國務院證券監督管理機構或者國務院授權的部門核準。未經依法核準，任何單位和個人不得公開發行證券。如公開發行股票以及發行公司債券，必須報經中國證監會核準，公開發行其他證券必須報經國務院授權的部門核準，即國務院授權由哪個部門核準，就由哪個部門負責。
證券法第10條還具體規定了有以下情形之一的，為公開發行：
（1）向不特定對象發行證券的；
（2）向特定對象發行證券累計超過200人的；
（3）法律、行政法規規定的其他發行行為。
其中，第（2）種情形中的“特定對象”，主要包括發行人的內部人員，如股東、公司員工及其親屬、朋友等，以及與發行人有聯系的公司、機構和人員；另一類是機構投資者，如基金管理公司、保險公司等。向特定對象發行證券屬于非公開發行，但是，如果特定對象人數過多，就失去了非公開發行本身所具有的人數較少的特征，實際上屬于變相的公開發行。因此，證券法做出明確規定，向特定對象發行證券累計超過200人的為公開發行。
此外，證券法還對非公開發行證券作了規范，即向200人以下的特定對象發行證券，不得采用廣告、公開勸誘和變相公開方式，否則即屬于公開發行，這是從發行手段上界定屬于公開發行的情形。
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