物權法將農村土地承包經營權規定為物權類型之一的用益物權，這意味著承包人一經承包農村土地，就使承包經營權作為一項權能從所有權這一典型物權中脫離出來，具有排斥包括發包方在內的其他一切人的非法干涉的特性。物權法將農村土地承包經營權作為用益物權法定化，目的是為了穩定農村土地上的權利義務關系，使農民具有長期且有保障的土地使用權，最終目的是使農民更充分、有效、合理地利用土地，從而保障和促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。但是，該法關于在承包期內不能調整承包地的規定使人產生歧義，有人提出多數承包方要求調整的可以調整。由于對這一規定理解不一，在實施中可能會出現偏差，需要法律或司法解釋予以明確。從農村土地承包經營的實踐看，還存在承包經營權人棄耕拋荒等問題，對這些問題法律不加以規定，將導致物權法的立法目的不能很好地實現。本文就上述問題談點個人粗淺認識。
一、承包期內承包地的調整問題
在土地承包期內能否調整承包地?對這一問題，多數觀點認為不能調整。其理由是，長期以來，通過行政手段頻繁變動和調整承包地，影響了農村土地承包關系的穩定，使廣大農民對土地缺乏預期，生產積極性不高，不敢或不愿對土地進行長期投資，甚至進行掠奪式經營，破壞了地力。為了切實保障承包方的土地承包經營權，維護農村土地承包關系的長期穩定，讓農民定下心來，在自己的土地上進行長期投入、長期經營，農村土地承包法明文規定發包方不得調整承包地，物權法再次規定了“承包期內發包人不得調整承包地，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。”但也有觀點認為，只要有三分之二以上村民代表要求或同意調整，可以對承包耕地進行小調整。筆者贊同這一觀點。理由是：
1、大多數村民同意調整而調整，是村民自治的表現，且不違反法律規定。所謂村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。村民自治的核心內容是“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。根據村民委員會組織法和農村土地承包法等法律規定，村民會議對土地承包方案的討論決定是村民自治中的民主決策范圍，有三分之二以上多數村民代表(本集體經濟組織的土地承包方)要求或同意調整耕地而予以小調整的，可以說是村民自治的結果。當然，法律規定村民自治應當依法進行，即村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸。對于承包地調整問題，物權法和農村土地承包法規定的是承包期內，發包方不得調整承包地，對于多數村民代表(本集體經濟組織的承包方)要求調整承包地的能不能調整問題，法律沒有作出規定。既然法律對這種情況下的承包地調整問題沒有規定，那么三分之二以上多數承包方要求或同意調整的情況下，對耕地進行小范圍的調整并不違法，應當允許。
2、有利于促進農村社會和諧穩定。物權法雖然規定了調整耕地和草地的特殊情形，但對該特殊情形作了嚴格的限制。該法要求應當依照農村土地承包法等法律規定辦理，按農村土地承包法和土地管理法的規定，只有遇到因自然災害承包地嚴重毀損的特殊情形才能個別調整承包地;特殊情況下的調整只允許在個別農戶之間進行，不得擴大范圍進行調整，更不能在全村范圍內打亂原承包地重新分配、承包;承包合同約定承包地不得調整的依其約定，不得以任何理由予以調整。而且對用于調整的土地極少，筆者所在地大部分村委會或村民小組，既沒有承包權人交回的耕地，也沒有余留的機動地和依法開墾的耕地，根本無地可供調整。隨著時間的推移，有些農戶人少地多，耕種不了，另一些農戶人多地少，甚至無地可耕。例如在第二輪土地承包時，某村甲戶有6人，按人均0.8畝分配共承包了4.8畝耕地,至今公婆和老伴相繼去世,2個兒女因參軍、升學轉為有固定收入的非農業戶口，只剩下1人，而乙戶有母子2人，承包耕地1.6畝,土地承包后的第二年,兒子結了婚,當年生下1男孩,至今有2個孩子,按“增人不增地、減人不減地”的要求，結果是甲戶1人擁有4.8畝耕地,乙戶人均只有0.32畝耕地,還有一些從大山里移民落戶的農戶,卻無耕地，而那些人少地多的農戶因怕丟失耕地不將承包地交回或者轉讓，人多地少或無地農戶想租種他人的承包地又要交承租費，且沒有國家補貼(補貼給了土地承包經營權人)，成本大收益少而不太愿意租種。假設乙戶新生男孩23歲結婚生子，其妻也同他一樣是承包后出生的，他們又是典型的農戶，這樣，他家在30年的耕地承包期限內就有兩代人得不到承包地。農村中類似乙戶家情況的人不在少數，在尚未建立健全農民最低生活保障制度的情況下，這些無地農民為了生存、生活可能會依據農村土地承包法第5條規定，要求行使承包土地的權利，如果不給予調整承包，將會產生矛盾糾紛，影響農村社會和諧穩定，現實中就有人多地少的農戶不履行應盡的義務，如基層干部按政策要求其進行計劃生育結扎手續，其以沒有分配承包地為由拒絕。從一般情況看，在一個村委會或村民小組內都是熟人社會，且多數有親族關系，他們對這些地少或無地農戶同情并愿意調整承包地。在多數承包戶要求或同意調整的情況下進行適當的小范圍調整，是可行的，并將會調動農民的生產積極性，促進農村社會和諧穩定。有人提出，既然承包方同意調整，則可以轉讓方式解決人地矛盾。筆者認為，轉讓與調整不同，轉讓會涉及轉讓費和轉讓后該轉讓地在30年的承包期內不會再要回來等問題，調整就不一樣，調整后經一定時間(可規定8年或10年)可能又會調回來自己承包經營，村民們都有這一“可能調回來”的觀念后均會保護和利用好耕地。
3、有利于公平合理地保護農民的利益。隨著國家對農業稅的取消和對種地農民各種補貼的增加，如今有承包地的農民不但不要交納農業稅和各種提留，也無需向發包方交納承包費(法律無交納承包費的規定)，而且能得到國家的補貼，承包地多的，獲得國家補貼也多，承包地少的，獲得國家補貼就少，無地農民卻因無地無法經營土地取得收益，又因無地得不到國家一分錢補貼，享受不到黨和國家的各種惠農政策。同是一個農村集體經濟組織中的成員，卻在本集體所有的土地上獲得的利益如此懸殊。因此，在多數承包方(村民代表)要求或同意調整承包地的情況下進行適當的小調整，使本集體農民都有地耕地，這有利于公平合理地保護農民的利益。
二、土地承包經營權人棄耕拋荒問題
物權法和農村土地承包法對土地承包經營權人棄耕拋荒問題未能涉及。實踐中，有些地區的農村存在拋荒現象，有的村拋荒達10%，個別村高達50%，連續2——3年拋荒的耕地占多數，有的連續拋荒時間更長，大部分原種雙季水稻的良田現在只種一季稻。
(一)農民棄耕拋荒的原因
1、種田成本大收益少，農民紛紛外出經商或打工。據了解，種一畝雙季水稻的種子、化肥農藥和機械犁田收割等成本600元左右，產量正常年景1500斤左右，按每百斤75元計算，產值約1125元，每畝純收入450元左右，而外出務工每天一般30至40元，種一年田的純收入最多只值半個月的務工收入，一些農民認為外出務工賺錢買糧吃還合算。目前，農村中的青壯年農民絕大部分經商或進城打工，留守在家的多是老弱病殘者和兒童，有的舉家進城經商務工，他們所承包經營的耕地，在家的人能種則種，不能種的有誰愿意租種就給誰，沒人種的就荒蕪。
2、人口發生了變化，地多人少難耕種。土地承包經營所采取的是人人有份的平均承包方式，在承包時只要是本集體經濟組織成員就有1份承包地，因此，人口多的，承包地也多，但承包后情況會不斷發生變化，承包時人口多的農戶，可能因老人去世或兒女升學參軍等轉為國家公職人員，如今變成了人口少的農戶，所承包的土地難以全部耕種。
3、水利設施差，導致干旱無法耕種。在離住地較遠的耕地，集體耕種時，水利設施靠全體勞動力去修護，能夠保證農田用水，實行土地承包經營初期，由于農民外出經商務工的少，土地是他們生存和發展的基本保障，加上要交納農業稅和各種提留，為在自己的承包地上獲得更好收益，他們非常珍惜和充分利用承包地并齊心協力維修好水利設施，千方百計不讓耕地荒蕪。即使自己難以耕種，也會請人代耕。近些年來，由于改革開放和市場經濟的發展為農民外出務工提供了舞臺，一些農民不再完全依賴土地生活，因此，棄耕拋荒現象逐漸增多，而那些較遠的耕地是拋荒首選地。在這些地帶由于拋荒的多，想耕種的農民又因單槍匹馬無力維護好水利設施，久而久之，那些水田因水利設施遭到嚴重破壞，成了無法耕種的土地。
4、法律規定不一致，對拋荒行為無法適從。土地管理法第37條規定禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。該條第3款還規定：承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。農村土地承包法沒有對承包方棄耕拋荒的條款規定，致使在實際工作中，對拋荒現象無法處理和限制。
(二)農民棄耕拋荒的影響
1、有違用益物權的目的。用益物權是指對他人所有的物，在一定范圍內進行占有、使用、收益的他物權。根據用益物權的特點，用益物權是以對標的物的使用、收益為其主要內容，并以對物的占有為前提。用益物權之“用益”，顧名思義，就是對物的使用、收益，以取得物的使用價值。法律設立用益物權的目的，是使所有人為了充分發揮物的效用，將所有權與其部分權能相分離，由用益物權人享有和行使對物的一定范圍的使用、收益權能的結果。物權法將農村土地承包經營權作為用益物權法定化，就是為了使土地承包經營權人通過長期使用其承包的農民集體所有和國家所有由農民集體使用的土地及充分發揮好土地的效用，以獲取收益，從而推動農村經濟的發展。然而，那些拋荒的土地承包經營權人，只是占有土地，而不使用該承包地，這與物權法將土地承包經營權規定為用益物權的目的相違背。
2、侵犯了本集體經濟組織其他成員的權益。土地承包經營權雖然屬于物權，但畢竟是一種用益物權。所用益的(家庭承包經營)是本集體所有和國家所有由本農民集體使用的土地，而本集體所有的土地是本集體經濟組織所有成員共同共有的土地，在進行承包時是按當時家庭成員的多寡來獲取承包地的多寡，一旦承包就是30年(耕地)不變，發包方依法不得在承包期內調整或收回承包地。如果本集體沒有予留機動地和依法開墾耕地，也沒有承包方依法、自愿交回的承包地，則該集體經濟組織中新增人口在承包期內就無地承包耕種，不能在集體所有的土地上獲得任何利益，而那些拋荒的承包人占有大家共有的土地不耕種，不需負任何責任，還能坐享國家對耕地的補貼，這等于侵犯了其他成員的權利。且耕地是一種特殊物，長期不耕種就會讓雜草侵蝕，導致地力貧瘠，水利設施也因無人維護而遭到破壞，在一些洪澇區的耕地長期不耕種、不保護，水土會流失，將會變成無法復耕地，若將這樣的耕地依法交回發包方或者待下一輪發包時發包給他人承包經營，必需進行很大投入才能耕種。可見，承包經營權人將承包地拋荒，尤其是長期拋荒，侵犯了本集體經濟組織其他成員的權益。
(三)防止和減少棄耕拋荒的建議
我國是人多地少國家，人均耕地占有量遠遠低于世界平均水平。土地承包經營權人不珍惜承包耕地，不使地盡其用，這是對我國耕地資源的極大浪費，若任憑其泛濫，將會導致我國十幾億人口吃飯困難。現實中不少人對荒蕪的耕地感到惋惜，還有人埋怨政府對荒蕪耕地現象不管一管。為防止和減少農村承包地棄耕拋荒，筆者建議采取以下相應措施：
1、在土地承包法中明確規定承包方對其承包的耕地不得棄耕拋荒。從農村土地承包法第17條規定的承包方義務看，沒有明文規定不得棄耕拋荒的義務。只規定了“法律、行政法規規定的其他義務”，這法律法規規定的其他義務是否包括了不得棄耕拋荒的義務，使人很難弄清。如果包括了這一義務，則在實踐中沒有對連續棄耕拋荒2年的按土地管理法規定收回。從土地承包經營權物權化意義上講，土地承包合同的內容是法定化的，合同中涉及的權利義務關系的主要條款都是由法律明文規定，既然農村土地承包法沒有明文規定承包方不得棄耕拋荒的義務，那么在發、承包方簽訂的書面承包合同中也不會約定該義務。由此可見，承包方棄耕拋荒既不違法(土地承包法)，也不違約，發包方無法監督，這是導致棄耕拋荒的一個重要原因。據此，建議在農村土地承包法第17條中明確規定承包方不得棄耕拋荒，這樣就能使土地承包法與土地管理法的規定一致，承包合同中也就能依法約定“承包方不得棄耕拋荒”的義務，如果違約，則按農村土地承包法第56條的規定承擔違約責任。
2、承包人不能享受拋荒地的國家補貼。實踐中，承包人拋荒照樣領取國家的農業補貼，致使人多地少或無地農民很有意見。國家對農業補貼的目的是為了實行嚴格的耕地保護制度，給種地農民得到更多的實惠，以激發農民的農業生產積極性，使農民更好地經營承包地。然而，一些土地承包人沒有對該拋荒地進行投入經營，按照權利義務一致性要求，不經營就不能享受補貼，哪年經營哪年享受，誰經營誰享受，發包方應加強監督，實行當年的國家補貼到年終發放，以防止和減少拋荒。
3、對連年棄耕拋荒的耕地應當由發包方收回。連年荒蕪承包地，說明承包人不依靠該地生活，而且長期拋荒，使地力遭到嚴重破壞，影響以后承包耕種，因此，對連續幾年棄耕拋荒的承包地應由發包方收回。土地管理法規定承包經營的耕地連續2年拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。在農村土地承包法中也應當作出相應的規定，以使法律規定統一，便于執行。根據目前農民經商和外出務工多的情況，可將連續拋荒年限適當放長，建議在法律中規定：連續棄耕拋荒3年的，由發包方收回該拋荒的耕地。
三、土地承包經營權流轉的問題與建議
1、法律應規定流轉的最短期限。
物權法第128條規定了土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉，并規定了流轉的最長期限不得超過承包期的剩余期限，而未規定流轉的最短期限。實踐中，大部分土地承包經營權人將耕地承包經營權以轉包方式流轉，在流轉時既不簽訂書面合同，也不約定流轉期限，使有些受讓方對耕地投入少，不配肥地力，種一年算一年，不少只耕種1至2年后地力差了就交回給承包經營權人，有的交回后就成了荒蕪地。筆者所在地有一個村的幾十戶農戶將集中在一處共約200畝的上等水稻耕地出租給他人耕種，承租方為了方便機械耕作而將各戶耕地的田堪推毀，結果只租種了一年就不租種了，致使這些良田雜草叢生，且使農戶間承包地的界線不清，也給復耕帶來了難度。筆者認為，如果法律規定了耕地的最短流轉期限，且在交回土地時經查驗土地質量，受讓方將會加大對土地的投入，以保證土地質量，同時，又可以在土地上獲取更好收益。建議在物權法或農村土地承包法中規定土地承包經營權流轉的期限5年以上(承包期的剩余期限不足5年的除外)。同時應規定，受讓方應當保護和合理利用耕地，在流轉期滿時，造成土地質量降低的，應當給予土地承包經營權人相應的賠償。
2本集體經濟組織成員在流轉中應享有絕對的優先權。
農村土地承包法第32條規定了家庭承包經營權可以依法流轉，該法第33條規定了流轉的原則，其中一項原則是“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權”。筆者認為該“同等條件”主要是流轉費用，如果本集體經濟組織成員出的流轉費用低于本集體經濟組織以外的單位或個人，則不享有優先權。物權法對土地承包經營權的規定中已認可了農村土地承包法第32條和第33條的規定。實際上，本集體經濟組織以外的單位或個人想來受讓耕地承包經營權，其出承包費用等條件一般高于本集體經濟組織成員，這會使法律規定的該優先權形同虛設。土地承包經營權是一種特殊物權，發揮這一權利作用的物，是本集體經濟組織成員共同共有、人人有份的土地，該土地不僅是這些成員的主要生產資料，更是其基本生活來源，實行農村土地承包經營后，這些成員是土地承包的主體，有權依法承包本集體所有的土地，只是土地發包時按當時家庭人口分配承包地并由家庭承包經營權人對該土地進行耕種和收益，承包經營權人要將該承包的土地轉包、出租或轉讓，理應由本集體經濟組織成員優先受讓，如果在同等條件下才享有優先權，承包經營權人為了獲取更多的流轉費或者為將承包地流轉給本集體經濟組織以外的親友，必定會采取提高流轉費的辦法，那些想承包、承租、受讓的本集體經濟組織成員則無法受讓，尤其是那些沒有其他謀生技能的人多地少或無地農民因不能受讓土地承包經營權而使自己的生活更艱難。為此建議將農村土地承包法第33條規定的“同等條件下”刪除，同時，規定流轉費用的副度，以保障本集體經濟組織成員的優先受讓權和維護承包經營權人的利益。
