關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛處理的法律適用
案情簡(jiǎn)介
屏山縣清平彝族鄉(xiāng)冒水村三組彭XX在冒水村三組實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)時(shí)就承包到了現(xiàn)在所謂“爭(zhēng)議”的河溝灣的土地，此后一直由彭XX家管理使用。一九九九年十月國(guó)家實(shí)行第二輪土地承包時(shí)人民政府再次確認(rèn)了彭XX的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并頒發(fā)了土地使用權(quán)證書(shū)。多年來(lái)此宗土地都是彭XX家在經(jīng)營(yíng)管理。二00七在清平鄉(xiāng)進(jìn)行移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查登記中，同組村民劉XX和另一組的村民黃XX卻提出了該宗土地內(nèi)有他們的承包地從而產(chǎn)生爭(zhēng)議。爭(zhēng)議發(fā)生后清平鄉(xiāng)人民政府于二00八年一月五日作出了《關(guān)于彭XX、劉XX 、黃XX河溝灣林地爭(zhēng)議處理意見(jiàn)》。彭XX不服該處理意見(jiàn)，于二00八年一月十三日提出了行政復(fù)議申請(qǐng)。清平鄉(xiāng)人民政府于二00八年一月十七日作出了《關(guān)于撤銷彭XX、劉XX、黃XX河溝灣林地爭(zhēng)議處理意見(jiàn)的決定》。但是，在無(wú)人申請(qǐng)清平鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會(huì)調(diào)解也沒(méi)有接到任何人通知進(jìn)行調(diào)解的情況下，清平鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會(huì)卻于二00八年七月一日發(fā)出了一個(gè)《關(guān)于彭洪英、劉國(guó)桃、黃紹維河溝灣林地爭(zhēng)議調(diào)解意見(jiàn)》。該調(diào)解意見(jiàn)完全照搬了原清平鄉(xiāng)政府的處理決定的內(nèi)容。將屬于彭XX的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)的土地劃分給了劉XX和黃XX二人。
彭XX不服調(diào)解意見(jiàn)，多次找清平彝族鄉(xiāng)人民政府要求重新解決，鄉(xiāng)政府口頭告訴彭XX找縣農(nóng)業(yè)合同仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁。彭XX向縣農(nóng)業(yè)合同仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁后仲裁機(jī)關(guān)又以不屬于農(nóng)業(yè)承包合同為由不受理。筆者受理彭XX的委托后于二00八年八月書(shū)面正式向屏山縣清平彝族鄉(xiāng)人民政府提出申請(qǐng)要求解決土地使用權(quán)爭(zhēng)議。但清平彝族鄉(xiāng)人民政府沒(méi)有作出局面回復(fù)。后筆者代理彭XX向屏山縣人民法院以清平彝族鄉(xiāng)人民政府行政不作為為由提起了行政訴訟。經(jīng)過(guò)屏山縣人民法院協(xié)調(diào)，清平彝鄉(xiāng)人民政府同意受理。現(xiàn)正在處理中。此糾紛從發(fā)生到現(xiàn)在已經(jīng)二年多了還沒(méi)有處理結(jié)束，給當(dāng)事人帶來(lái)了很大的損失，在當(dāng)?shù)卦斐闪瞬涣嫉挠绊懸步o當(dāng)?shù)氐姆�(wěn)定帶來(lái)了隱患。
筆者的觀點(diǎn)：
存在的問(wèn)題是《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（下簡(jiǎn)稱《土地承包法》）頒布實(shí)施以來(lái)，在處理農(nóng)村土地使用權(quán)或所有權(quán)糾紛中出現(xiàn)了一個(gè)誤區(qū)。一些地方的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村中發(fā)生的土地使用權(quán)和所有權(quán)爭(zhēng)議處理時(shí)都一律按《土地承包法》的規(guī)定交給農(nóng)業(yè)合同管理委員會(huì)調(diào)解或仲裁。
筆者認(rèn)為，這是對(duì)《土地承包法》的誤解，是法律適用的不當(dāng)。《土地承包法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）適用的范圍不同、解決的實(shí)質(zhì)問(wèn)題也不同。前者適用于因農(nóng)村土地承包合同而發(fā)生的爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)問(wèn)題是合同的履行問(wèn)題，后者適用于因土地的使用或所有而發(fā)生的爭(zhēng)議；解決的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是土地的使用權(quán)或所有權(quán)問(wèn)題。在主體上，前者適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部因發(fā)包合同或已取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后的村民因土地流轉(zhuǎn)而發(fā)生的合同履行中發(fā)生的爭(zhēng)議，此時(shí)的土地權(quán)屬是明確的，主體是特定的。后者不是因履行合同而是因土地的使用或所有權(quán)不明確而發(fā)生的爭(zhēng)議，主體也不特定，如果是使用權(quán)爭(zhēng)議有的可能是同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的村民，如果是所有權(quán)爭(zhēng)議則只能是二個(gè)或多個(gè)不同的集體經(jīng)濟(jì)組織。
主要理由和法律依據(jù)：
一、《土地承包法》第十一條規(guī)定“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)。縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。” 從這一規(guī)定可以看出，《土地承包法》只適用于農(nóng)村的土地承包和因此而產(chǎn)生的承包合同爭(zhēng)議糾紛。其爭(zhēng)議的雙方一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和依法享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的村民之間因發(fā)包與承包之間發(fā)生的承包爭(zhēng)議；二是承包人之間因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議。即都是基于合同而產(chǎn)生的糾紛。《土地承包法》第五十一條規(guī)定“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”這里所說(shuō)的“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛”也應(yīng)該是在土地發(fā)包、轉(zhuǎn)包等過(guò)程中發(fā)生的糾紛。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第一條規(guī)定“農(nóng)業(yè)承包合同的當(dāng)事人因承包合同發(fā)生糾紛向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”第三十八條規(guī)定“本規(guī)定適用于發(fā)包方就開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)和利用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的自然資源和其他資產(chǎn)，以及依法取得使用權(quán)的國(guó)家資源，與承包方所簽訂的承包合同，以及各承包方之間所簽訂的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和互換承包經(jīng)營(yíng)標(biāo)的物的合同。”依照上述規(guī)定，只有屬于農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛，即雙方是在履行土地承包合同中產(chǎn)生的爭(zhēng)議才應(yīng)適用《土地承包法》的規(guī)定來(lái)解決。因此《土地承包法》才規(guī)定了當(dāng)事人協(xié)商不成時(shí)或不愿意協(xié)商時(shí)可以申請(qǐng)仲裁或直接向人民法院提起訴訟，其訴爭(zhēng)屬于合同履約之爭(zhēng)。
二、土地使用權(quán)的爭(zhēng)議一般都是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的一方已經(jīng)取得了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（即與發(fā)包方簽訂了承包經(jīng)營(yíng)合同或取得了經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)）而另一方又提出其也享有經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的糾紛，此時(shí)對(duì)爭(zhēng)議的土地來(lái)說(shuō)就需要確認(rèn)其使用權(quán)的歸屬。其性質(zhì)屬于土地使用權(quán)的爭(zhēng)議。而土地所有權(quán)的爭(zhēng)議則大多是不同的經(jīng)濟(jì)組織間的村民都提出對(duì)同一宗土地享有使用權(quán)而引起的爭(zhēng)議。這類爭(zhēng)議表面看起來(lái)是村民之間的使用權(quán)爭(zhēng)議，而實(shí)質(zhì)上是二個(gè)不同的集體經(jīng)濟(jì)組織間的土地所有權(quán)爭(zhēng)議。這時(shí)也需要對(duì)土地所有權(quán)的歸屬進(jìn)行確認(rèn)。《土地管理法》第十六條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”依照這一規(guī)定，在農(nóng)村中發(fā)生的土地使用權(quán)和土地所有權(quán)爭(zhēng)議必需經(jīng)過(guò)政府作出處理（確權(quán)）。此時(shí)，政府處理是訴訟的前置條件，不是由當(dāng)事人選擇的。沒(méi)有政府的處理，人民法院不能直接受理。其訴爭(zhēng)屬于確權(quán)之爭(zhēng)。
綜上所述，農(nóng)村中發(fā)生的土地使用權(quán)和所有權(quán)糾紛應(yīng)該屬于土地使用權(quán)和土地所有權(quán)爭(zhēng)議，而不屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同爭(zhēng)議。這類糾紛仍然應(yīng)該適用《土地管理法》的規(guī)定處理。即仍然應(yīng)該由人民政府來(lái)處理以確認(rèn)土地所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬，爭(zhēng)議雙方對(duì)處理不服的再向人民法院提起訴訟。
筆者建議：
除了筆者親自承辦的這個(gè)案件反映出來(lái)的問(wèn)題外，筆者在參與涉法信訪接待和平時(shí)的咨詢接待中也了解到目前農(nóng)村中這類事件還比較多。這個(gè)問(wèn)題可以說(shuō)還有普遍性。為了及時(shí)解決此類糾紛，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。筆者建議：
一是加大對(duì)《土地承包法》和《土地管理法》的宣傳，特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村合同管理機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，使其分清不同的糾紛應(yīng)該適用不同的法律解決。
二是制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確這兩類糾紛處理的主體和程序。張星屏
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