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| 論行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)之完善 |
| 姬亞平 西北政法大學(xué) |
行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)就是人民法院針對(duì)被訴的行政行為進(jìn)行審查判斷并作出裁判時(shí)所應(yīng)遵循的規(guī)則，是人民法院裁判具體行政行為合法性和合理性所依據(jù)的準(zhǔn)則或尺度。這既是一個(gè)極其重要的問(wèn)題，也是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。說(shuō)它重要，是因?yàn)樾姓V訟審查標(biāo)準(zhǔn)作為司法機(jī)關(guān)審查行政行為是否合法與合理的標(biāo)準(zhǔn)或尺度，直接影響著被訴的行政行為的合法性、公正性與權(quán)威性，說(shuō)它復(fù)雜，是因?yàn)樾姓讣亩喾N多樣，難以設(shè)定一個(gè)固定的、具體、詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。因此，研究并確立一個(gè)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)就成為行政訴訟法學(xué)的重要課題。
一、制約行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)的因素
要正確地確立行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)，必須首先全面地分析制約審查標(biāo)準(zhǔn)的各種因素，根據(jù)這些因素的需求來(lái)確立審查標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，制約行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)的因素有以下幾個(gè)方面：
第一，司法權(quán)與行政權(quán)的分立與制衡原則。權(quán)力分立是指立法、司法、行政三種國(guó)家權(quán)力分別由不同的機(jī)關(guān)掌握，各自獨(dú)立行使、相互制約的制度。現(xiàn)代意義上的分權(quán)學(xué)說(shuō)由17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家洛克首創(chuàng)、孟德斯鳩完成的。洛克指出：“如果由一些人同時(shí)掌握行政權(quán)和執(zhí)行權(quán)，就會(huì)對(duì)人性的弱點(diǎn)一一攫取權(quán)力構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)，他們會(huì)利用手中的立法權(quán)和行政權(quán)使自己不受他們制定的法律的約束，并在立法和執(zhí)法時(shí)，以他們的私人利益為依據(jù)。”
[1]孟德斯鳩也指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方方休止。”
[2]如何防止權(quán)力的濫用，孟德斯鳩進(jìn)一步指出：“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”“行政必須與立法相分離，……審判必須與行政相分離。實(shí)際上，這兩個(gè)分離恰恰是法治的核心。”，“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。……如果司法權(quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將有壓迫者的力量。”
[3]在這種思想的指導(dǎo)下，現(xiàn)代西方憲政理論通常把國(guó)家權(quán)力分為立法、行政與司法，并通過(guò)它們的相互制衡來(lái)限制權(quán)力的濫用，以保障公民的基本權(quán)利。盡管我國(guó)憲法沒(méi)有三權(quán)分立的原則，但我國(guó)憲法明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)的設(shè)置及各自的權(quán)限范圍。《中華人民共和國(guó)憲法》第3條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”由此不難看出我國(guó)的政治制度并不排除國(guó)家權(quán)力的分工與監(jiān)督。因此，法院要通過(guò)司法審查監(jiān)督控制行政權(quán)的行使，使行政機(jī)關(guān)依照法定的目的和條件行使職權(quán)，保護(hù)公眾的合法權(quán)益不受侵犯。
第二，行政法治原則。在民主政治下，一切國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民，一切行政權(quán)力來(lái)源于法律的授權(quán)，政府必須服從人民的意志，遵從法律的支配。因此，在民主政治條件下，行政權(quán)的行使必須遵循行政法治原則，這一原則要求行政機(jī)關(guān)只能行使法律授予的權(quán)力，并且必須依據(jù)法律規(guī)定的條件行使權(quán)力，違反法律就要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。需要說(shuō)明的是，現(xiàn)代法治理念正在由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治發(fā)展，因此，依法行政不僅要求行政活動(dòng)符合現(xiàn)存的成文法規(guī)定，而且要符合法的原則和精神。由于現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和立法者認(rèn)識(shí)的局限性，以及“不確定法律概念”
[4]的存在，行政機(jī)關(guān)行政的自由裁量權(quán)越來(lái)越大。一方面，為了防止行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，就要通過(guò)司法審查控制行政自由裁量權(quán)的行使，另一方面，還要防止司法機(jī)關(guān)過(guò)度干預(yù)行政活動(dòng)，甚至以司法權(quán)取代行政權(quán)，必須確定科學(xué)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)判行政機(jī)關(guān)具體行政行為是否合法或合理。
第三，司法最終解決原則。司法最終解決原則是指法院在依法獨(dú)立行使審判權(quán)的過(guò)程中，對(duì)各種法律上的爭(zhēng)議享有最終審查權(quán)和最高的裁判效力。因此，法院對(duì)行政爭(zhēng)議也有權(quán)作出具有終局效力的判斷，該判斷對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都具有法律上的效力。行政訴訟制度的建立正是司法最終解決原則的具體體現(xiàn)，行政行為本身一經(jīng)作出就產(chǎn)生了法律效力，之所以要接受司法權(quán)的最終判斷是由行政行為的性質(zhì)以及司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定，一方面，行政行為具有意志性，是在行為主體的意志支配下有目的作出的，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和行政人員認(rèn)知能力的有限性，使得行政行為的作出不可能是絕對(duì)正確的。另一方面，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員作為行政權(quán)力的擁有者，一旦掌握權(quán)力都有濫用的可能，要解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的糾紛，就要尋求一種科學(xué)的糾紛解決機(jī)制。英國(guó)古老的自然公正原則告訴我們，任何人都不能做自己案件的法官，因而“解決糾紛的最基本的要求就是將糾紛交由一個(gè)與雙方當(dāng)事人均無(wú)關(guān)系的機(jī)關(guān)或組織裁決。惟此，糾紛才可能得到公正的裁決。”
[5]糾紛要得到公平的裁決，運(yùn)用司法程序成為最佳選擇，因?yàn)樗痉ǔ绦蛑刑N(yùn)涵的司法獨(dú)立原則、平等原則、公開原則、回避原則、辯論原則等無(wú)不體現(xiàn)了公正解決糾紛的基本要求，因而“在真正意義上，法院是有效政府的需要與個(gè)人利益之間平衡的最終裁判者。”“司法最終裁決是保障人民利益的需要，是使人們免受違法行政侵害的最后一道屏障。”
[6]
第四，行政訴訟的立法遵旨。首先，就行政訴訟產(chǎn)生而言，其首要遵旨在于為普通公民提供一條對(duì)抗行政權(quán)力、維護(hù)自身合法權(quán)益的司法途徑。其次，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，一方面，行政訴訟具有監(jiān)督和糾正違法行政的功能；另一方面，又具有維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，保證行政機(jī)關(guān)能夠高效地完成行政任務(wù)。這兩個(gè)方面相伴相生，但存在差異。前者以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為重心，后者旨在維護(hù)良好行政、正當(dāng)行政。
[7]正因?yàn)檫@樣，我國(guó)行政訴訟法第一條開宗明義地規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。可見(jiàn)，我國(guó)的行政訴訟目的不是單一的，既要保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。”特別是維護(hù)的目的不可忽視，不能為了監(jiān)督的目的而損害行政活動(dòng)的質(zhì)量與效率。
二、兩大法系的代表國(guó)家的司法審查標(biāo)準(zhǔn)及其對(duì)我國(guó)的啟發(fā)
（一）在美國(guó)，法院的司法審查高度重視對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)，但同時(shí)法院不得影響到行政機(jī)關(guān)的行政效率。司法審查保護(hù)公民權(quán)益與不影響行政機(jī)關(guān)的行政效率是兩個(gè)相互沖突的目標(biāo)，因此，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)必須平衡各方面的利益。這一標(biāo)準(zhǔn)的確定中受到行政機(jī)關(guān)和法院權(quán)限分配的原則、法官的態(tài)度、被審查問(wèn)題的性質(zhì)、法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任的程度、對(duì)行政決定的贊成程度、法官審查的能力以及行政決定影響公共利益和當(dāng)事人利益的程度等各種不同因素的影響。因此，美國(guó)的審查標(biāo)準(zhǔn)基本上是一個(gè)彈性的標(biāo)準(zhǔn)，即這一標(biāo)準(zhǔn)不是一個(gè)固定不變的范圍，也不是一個(gè)絕對(duì)精確的范圍，該標(biāo)準(zhǔn)的特色是靈活適用。
行政機(jī)關(guān)能夠采取的行政行為種類和形式是十分多的，但是任何的行政行為都建立在行政機(jī)關(guān)對(duì)該行為的法律結(jié)論和事實(shí)裁定的基礎(chǔ)之上，所以法院主要針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行別審查。區(qū)分事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題，對(duì)它們采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)行政訴訟的主要原則。對(duì)法律問(wèn)題的審查，由法院組織法律專家進(jìn)行。法律知識(shí)是法官的特長(zhǎng)，法院對(duì)法律問(wèn)題的審查的范圍和決定的權(quán)力比較大，甚至可以用法院對(duì)法律問(wèn)題的結(jié)論代替行政機(jī)關(guān)的法律結(jié)論，這是美國(guó)行政訴訟的傳統(tǒng)原則。但對(duì)于事實(shí)問(wèn)題的審查則是用另一種標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)問(wèn)題的正確裁定需要專門的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，這是行政機(jī)關(guān)的特長(zhǎng)。二十一世紀(jì)行政的特點(diǎn)之一就是技術(shù)性高—比如對(duì)于專利的認(rèn)定。法官不懂行政方面的專門知識(shí)，司法審查中遇到行政的專門問(wèn)題時(shí)，法官一般尊重行政機(jī)關(guān)的判斷。法院對(duì)于事實(shí)問(wèn)題一般尊重行政機(jī)關(guān)的裁定，不能用法院的意見(jiàn)代替行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)
[8]。
（二）英國(guó)司法審查標(biāo)準(zhǔn)總的原則是“越權(quán)無(wú)效”，法院既要審查行政機(jī)關(guān)的行政行為是否超越議會(huì)授權(quán)的明確界限，也要審查行政行為是否違反議會(huì)授權(quán)時(shí)所暗含的保障與要求。主要的標(biāo)準(zhǔn)形式有
[9]：1．違反管轄條件；2．違反明確的法定程序；3．不正當(dāng)委托；4．不合理；5．考慮了不相關(guān)因素；6．不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)；7．違反自然公正；這是由普通法在長(zhǎng)期的發(fā)展演變過(guò)程形成的原則，根據(jù)這一原則要求：任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的裁判者；未經(jīng)公正的聽證程序，任何人不應(yīng)受不利處理。違反上述要求的，即構(gòu)成違反自然公正。8．案卷表明錯(cuò)誤。
（三）法國(guó)的行政訴訟最主要的就是越權(quán)之訴。越權(quán)之訴的審查標(biāo)準(zhǔn)在法國(guó)分為審查的范圍和審查的程度。前者指的是對(duì)越權(quán)的情形按一定的標(biāo)準(zhǔn)分類，在對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)按不同的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查；后者指的是行政法院對(duì)行政行為采取什么程度的審查。傳統(tǒng)上法國(guó)將對(duì)行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)分為四類。
1．無(wú)權(quán)限。按照依法行政的行政法基本原則的要求，一切行政機(jī)關(guān)都只能在其權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)超越其權(quán)限范圍以外活動(dòng)，因而侵犯其他機(jī)關(guān)的權(quán)限，或者行使其不具有的權(quán)限時(shí)，稱這一活動(dòng)為無(wú)權(quán)限。在法國(guó)，如果行政行為被行政法院認(rèn)為無(wú)權(quán)限且沒(méi)有例外情況，那么行政行為一般會(huì)被撤銷。2．形式上的缺陷。形式上的缺陷指的是行政行為欠缺必要的形式或程序，或者不符合規(guī)定的形式和程序。這些形式一般來(lái)說(shuō)是由法律、法規(guī)或者法律的一般原則所規(guī)定的。3．權(quán)力濫用。權(quán)力濫用是指行政機(jī)關(guān)的決定，雖然在其權(quán)限范圍以內(nèi)，但不符合法律授予這種權(quán)力的目的，從而成為越權(quán)之訴的一項(xiàng)撤銷理由。4．違反法律。違反法律是指違反全部的法律而言，不以成文法為限。不僅違反法律本身就是違反法律，適用法律錯(cuò)誤也是違反法律。行政決定違反法律可以分為三種情況：其一，行政決定標(biāo)的直接違反法律，指的是行政決定的內(nèi)容違反它所應(yīng)遵守的法律的規(guī)定，是典型的違法情況；其二，行政決定的法律根據(jù)錯(cuò)誤，指的是行政決定由于適用法律錯(cuò)誤，從而沒(méi)有正當(dāng)?shù)姆筛鶕?jù)；其三，行政決定的事實(shí)根據(jù)不符合法律規(guī)定，主要指的是事實(shí)的根據(jù)實(shí)際不存在，事實(shí)的性質(zhì)不符合法律的規(guī)定，事實(shí)的性質(zhì)雖然屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)但是行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)犯有明顯的錯(cuò)誤
[10]。
（四）德國(guó)的審查標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在德國(guó)的訴訟種類中，在德國(guó)，不同的訴訟種類有不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。概括而言有
[11]：1．違反程序與形式。由于普通法沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)違反程序與形式要件的法律效力，因此，要以法院判斷為準(zhǔn)。如果法院認(rèn)為該要件是強(qiáng)制性的要件，違反該程序與形式就構(gòu)成撤銷行政行為的理由。2．無(wú)權(quán)限。某個(gè)人沒(méi)有被任命于某職位或者已經(jīng)暫時(shí)停止了該職位而作出的決定，屬于無(wú)權(quán)限。此外，由于行政機(jī)關(guān)的代理人因其個(gè)人利益與偏見(jiàn)而被禁止參與某個(gè)行政行為，如果他人仍然參與該行政行為，也屬于無(wú)權(quán)限情形。3．超越管轄權(quán)。這一情況主要包括：超越屬地管轄權(quán)；超越實(shí)體管轄權(quán)，如上級(jí)行使了下級(jí)的權(quán)限或下級(jí)行使了上級(jí)的權(quán)限，一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使了其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)限等。4．實(shí)體暇疵。這是有關(guān)一個(gè)行政行為的內(nèi)容和實(shí)體的瑕疵。主要包括：法律瑕疵，如行政機(jī)關(guān)要求他人實(shí)施違法行為，實(shí)施了在法律上不可能實(shí)現(xiàn)的行為，要求個(gè)人實(shí)施根據(jù)私法規(guī)定所不能實(shí)施的行為，要求個(gè)人實(shí)施應(yīng)由第三人或政府機(jī)構(gòu)同意所決定行為；事實(shí)瑕疵，違背善良道德；行政行為本身內(nèi)容不清楚和不明確；錯(cuò)誤的方法，如個(gè)人利用欺詐、賄賂、強(qiáng)制手段獲得的行政決定，或者行政機(jī)關(guān)本身可能使用錯(cuò)誤立法實(shí)現(xiàn)一個(gè)合法目的。5．超越自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施了根據(jù)某些授權(quán)法明顯是無(wú)權(quán)限的行為，或者做出了一個(gè)在授權(quán)法范圍內(nèi)不會(huì)期待的決定，或者行政機(jī)關(guān)未行使自由裁量權(quán)等情形，屬于超越自由裁量權(quán)的行為。6.濫用自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須遵循合理性原則，即行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守適當(dāng)性原則、必要性原則，否則構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。7．不確定的法律概念。對(duì)于諸如“公共利益”、“需要”、“緊急情況”等這些不確定的概念行政機(jī)關(guān)都在適用，行政機(jī)關(guān)對(duì)這些不確定的法律概念的解釋與使用可能會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的專權(quán)，但行政法院具有最終地解釋裁決權(quán)，它可以審查某一個(gè)行政機(jī)關(guān)是否正確解釋適用于某一個(gè)法律概念。而且，行政法院的大多數(shù)判例明確地結(jié)論是：對(duì)于不確定的法律概念應(yīng)當(dāng)接受無(wú)限制的司法審查。從上面對(duì)外國(guó)行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)的描述可以發(fā)現(xiàn)一些國(guó)外在規(guī)定行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的一些有益的經(jīng)驗(yàn)，這些有益的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的行政法制建設(shè)是大有裨益的。
（一）審查標(biāo)準(zhǔn)由形式法治發(fā)展為實(shí)質(zhì)法治。
法治是一個(gè)緩慢的生成的過(guò)程，在對(duì)法治的追求中有兩種傾向：一種是形式法治，一種是實(shí)質(zhì)法治。形式法治崇尚的是法的形式的合理性，而不重視法的正當(dāng)性功能；實(shí)質(zhì)法治不僅重視法的形式的合理性，而且也重視法賴以發(fā)揮作用的民主、人權(quán)和權(quán)力制衡的正當(dāng)性價(jià)值背景。形式的法治是追求一國(guó)的法治體系的完善，要求嚴(yán)密的成文法體系存在。而實(shí)質(zhì)的法治是以追求正義為目的的一種法律體系，在正義這一目的要求下，實(shí)質(zhì)法治要求不得拘泥于成文法，要廣泛依靠法律原則等體現(xiàn)法治正義精神的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)正義。
西方國(guó)家的司法審查經(jīng)歷了一個(gè)由形式法治到實(shí)質(zhì)法治的過(guò)程，例如，法國(guó)在其最初對(duì)行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的確立上是采取形式法治的，即法院對(duì)于行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)的確立必須嚴(yán)格依照現(xiàn)有法律的規(guī)定。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，法國(guó)行政法院認(rèn)識(shí)形式的法治是難以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查的，因而在上個(gè)世紀(jì)的四十年代中期法國(guó)最高行政法院提出“法的一般原則概念”。法的一般原則是指具有法律效力的不成文法則，它們?nèi)缤晌姆梢粯樱軌蚓惺姓䴔C(jī)關(guān)。法的一般原則有的顯示在法條之中，有些根本沒(méi)有在任何成文法中存在，如法官不得拒絕裁判原則。通過(guò)引入法的一般原則概念，法國(guó)的行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)基本上實(shí)現(xiàn)了由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)變。反觀我國(guó)在審查標(biāo)準(zhǔn)的確立依據(jù)上基本囿于形式法治，對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)注重成文法中是如何規(guī)定的，而不能把具體的行政行為與行政法治的精神結(jié)合起來(lái)靈活的進(jìn)行審查。
（二）采取彈性的審查標(biāo)準(zhǔn)賦予法官在審查標(biāo)準(zhǔn)上的自由裁量權(quán)。
上述各國(guó)在審查標(biāo)準(zhǔn)上基本都存在一定的彈性，這樣以彈性的審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)適應(yīng)不斷發(fā)展變化的行政問(wèn)題。而審查標(biāo)準(zhǔn)的彈性大都是因?yàn)榉少x予法官的自由裁量權(quán)而至。
目前美國(guó)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)十分靈活，在不同的情況下、不同的案件中可以寬松也可以嚴(yán)格，只要符合法律的正義要求即可。之所以美國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是如此充滿彈性，是因?yàn)榉ü僭谒痉▽?shí)踐中有大量的自由裁量權(quán)。如美國(guó)對(duì)行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求法院在審查中必須尊重行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，只審查行政機(jī)關(guān)對(duì)于證據(jù)的判斷是否合理，即是否有實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于證據(jù)的裁定合理，即已經(jīng)滿足司法審查的要求。但是在美國(guó)的司法實(shí)踐中“實(shí)質(zhì)性”一詞沒(méi)有固定的意義，隨使用的情況不同而不同。在法國(guó)的完全管轄之訴中法官也具有大量的自由裁量權(quán)以便于對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)彈性掌握。
（三）采取復(fù)雜的體系化的審查標(biāo)準(zhǔn)。
從各個(gè)行政法發(fā)達(dá)的國(guó)家來(lái)看，各國(guó)基本都采取了一個(gè)復(fù)雜的體系化的審查標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)、英國(guó)等國(guó)的審查標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)輒十幾個(gè)，十分復(fù)雜，個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間又是相互有一定的沖突與妥協(xié)，從而形成了一個(gè)體系化的審查標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。在歷史上，這些國(guó)家并不是一開始就采取這一復(fù)雜的體系化的標(biāo)準(zhǔn)的，是隨著行政法治的發(fā)展才逐漸成為復(fù)雜體系的。復(fù)雜的審查標(biāo)準(zhǔn)體系可以適應(yīng)日益復(fù)雜的行政活動(dòng)。單一的審查標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)行政的發(fā)展，不利于對(duì)行政相對(duì)人提供權(quán)益保障。而我國(guó)的合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)簡(jiǎn)單不成系統(tǒng)。
（四）審查標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)不同的行政行為有不同的寬嚴(yán)程度之分。
這一點(diǎn)在美國(guó)和法國(guó)表現(xiàn)得尤為突出。美國(guó)的實(shí)質(zhì)證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)，專橫、任性濫用自由裁量權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)以及重新審理審查標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)不同的行政行為有不同的審查程度。采取不同程度的審查標(biāo)準(zhǔn)的基本原則是行政行為越正式越嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的程序做出，就越不可能對(duì)性對(duì)人的權(quán)益造成法律不允許的侵害，那么法院對(duì)該行行為也就審查的越寬松。在法國(guó)考慮到對(duì)行政機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)以及自由裁量權(quán)的尊重，對(duì)于屬于行政機(jī)關(guān)的專門知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)的決定以及屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的事項(xiàng)，行政法院在審查時(shí)都采取比較寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)，以利于行政行為的效率。相比較而言，我國(guó)的審查標(biāo)準(zhǔn)僵硬，上下一致對(duì)所有的行政行為都采用同一標(biāo)準(zhǔn)。
三、我國(guó)行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)的缺陷分析
我國(guó)對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，是在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外司法審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上形成的，并以成文法的形式規(guī)定在《行政訴訟法》中。
[12]根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，學(xué)術(shù)界將我國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)概括為合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面，并以合法性審查為主，以合理性審查為例外。其中合法性標(biāo)準(zhǔn)包括主要證據(jù)是否確鑿、充分、適用法律法規(guī)是否正確、是否符合法定程序、是否超越職權(quán)、是否不履行、拖延履行法定職責(zé)；合理性標(biāo)準(zhǔn)包括是否濫用職權(quán)、是否處罰顯失公正。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)《行政訴訟法》所確定的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，基本上適應(yīng)了我國(guó)司法審查制度剛剛起步的現(xiàn)實(shí)，對(duì)于有效制約行政權(quán)的行使，保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益發(fā)揮了積極的作用。但是，我國(guó)行政訴訟審查的標(biāo)準(zhǔn)并不是沒(méi)有問(wèn)題的，結(jié)合我國(guó)的司法實(shí)踐，我國(guó)行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：
（一）行政訴訟審查不分案件性質(zhì)，均采用了全面、嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，缺乏適當(dāng)?shù)撵`活性。
對(duì)事實(shí)問(wèn)題的審查，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了非常寬泛、嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，即主要證據(jù)是否確鑿、充分，它包含著對(duì)證據(jù)質(zhì)與量?jī)蓚�(gè)方面的要求。它要求法院不僅要對(duì)承擔(dān)舉證責(zé)任的人提供的證據(jù)進(jìn)行全面的審查判斷，而且必要時(shí)可以主動(dòng)收集證據(jù)或要求當(dāng)事人補(bǔ)充證據(jù)；不僅要審查事實(shí)的合理性，而且要審查事實(shí)的正確性。這一審查標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)職權(quán)主義訴訟模式追求客觀真實(shí)與實(shí)事求是的訴訟理念的產(chǎn)物。對(duì)于法律問(wèn)題，我國(guó)《行政訴訟法》也規(guī)定了嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，如適用法律、法規(guī)是否正確、是否符合法定程序等。“在我國(guó)司法實(shí)踐中，法院對(duì)行政行為法律適用的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)歸為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，法院往往是用自己對(duì)法律規(guī)范的理解和選擇來(lái)衡量行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范的適用，在此基礎(chǔ)上作出合法與否的判斷。”
[13]
對(duì)行政行為的事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題實(shí)施嚴(yán)格的、同等強(qiáng)度的司法審查，其弊端也是明顯的。一方面混淆了行政權(quán)與司法權(quán)的本質(zhì)區(qū)別，致使法院通常要以自己對(duì)事實(shí)的判斷來(lái)衡量行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的判斷，另一方面也不利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)與法院的各自優(yōu)勢(shì)，不利于提高訴訟效率和調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的積極性。而實(shí)際情況是，由于行政事務(wù)的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性等特點(diǎn)，決定了在很多時(shí)候法院對(duì)事實(shí)和法律的認(rèn)辨能力并不一定比行政機(jī)關(guān)高明。因此，對(duì)法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，確立靈活的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，便顯得尤為重要。
（二）對(duì)行政行為的程序?qū)彶閮H僅局限于“法定”程序的審查。
根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院應(yīng)判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。這樣就僅把法定程序作為行政訴訟程序?qū)彶榈臉?biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)行政行為合法性的審查的標(biāo)準(zhǔn)存在某種形式法治的傾向。法院在審查行政行為之時(shí)，只就法律要求進(jìn)行合規(guī)則式的判斷審查，無(wú)法保證行政行為實(shí)質(zhì)意義上的公正與合理。形式法治主義的表現(xiàn)就是在司法實(shí)踐中的法條主義，即對(duì)法律的適用僅僅局限在對(duì)法律的形式性理解上，而不考慮法律的正義與價(jià)值。行政程序除了法定程序外，還包括非法定程序。《行政訴訟法》把法定程序作為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，表明法院對(duì)于沒(méi)有違反法定程序但是違反了非法定程序的行政行為不能撤銷。目前，在我國(guó)司法實(shí)踐中，違反非法定程序的現(xiàn)象還是比較普遍的，這主要是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行行政程序立法極不完善，除了《行政處罰法》、《行政許可法》規(guī)定了行政處罰與許可行為應(yīng)遵循的程序，其他大多數(shù)行政行為尚缺乏嚴(yán)格的程序性規(guī)定。例如，在劉燕文訴北京大學(xué)不予授予博士學(xué)位一案中，被告是依據(jù)1981年的《學(xué)位條例》作出的決定，這一條例就根本沒(méi)有聽證、說(shuō)明理由等保護(hù)學(xué)生權(quán)益的程序，因此，被告認(rèn)為自己沒(méi)有聽證、也沒(méi)有說(shuō)明理由是不違背法定程序的，但是這明顯地違背了正當(dāng)法律程序的要求。實(shí)際上，即使將來(lái)我國(guó)制定了統(tǒng)一的行政程序法，由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜多樣以及立法技術(shù)、立法者認(rèn)知能力的局限等因素，行政程序立法也不可能十全十美，必然會(huì)有程序方面漏洞。因此，如果僅以法定程序作為行政訴訟審查的程序性標(biāo)準(zhǔn)，那么我國(guó)司法審查的程序標(biāo)準(zhǔn)將過(guò)于狹窄，不能給予相對(duì)人應(yīng)有的司法救濟(jì)。
（三）重視對(duì)行政行為的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，但忽視合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。
從《行政訴訟法》第54條的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)既包括合法性標(biāo)準(zhǔn)，也包括合理性標(biāo)準(zhǔn)。但是，我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于合理性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定并未受到應(yīng)有的重視。這既有《行政訴訟法》立法缺陷方面的原因，也有司法機(jī)關(guān)過(guò)于自抑的原因。(1)以合法性標(biāo)準(zhǔn)排斥合理性標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《行政訴訟法》第5條的規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”，這就確立了我國(guó)行政訴訟的合法性審查原則。這一規(guī)定造成一種普遍的誤解，認(rèn)為法院對(duì)具體行政行為只能進(jìn)行合法性審查，不能進(jìn)行合理性審查，這就造成《行政訴訟法》第54條規(guī)定的合理性審查經(jīng)常處于虛置狀態(tài)。(2)缺乏合理性審查的明確標(biāo)準(zhǔn)。雖然《行政訴訟法》規(guī)定了“濫用職權(quán)”與“顯失公正”這兩大標(biāo)準(zhǔn)，但尚無(wú)缺乏明確的立法解釋或司法解釋，對(duì)于什么是“濫用職權(quán)”，什么是“顯失公正”還缺乏明確的界定，這對(duì)于過(guò)于自抑或過(guò)分依賴規(guī)則的法院來(lái)講，這兩大標(biāo)準(zhǔn)就過(guò)于抽象與籠統(tǒng)，不具有可操作性，因此經(jīng)常處于被束之高閣的境地。譬如，從近年來(lái)法院審理行政案件的情況看，尚未有依據(jù)“濫用職權(quán)”作出判決的案例，依據(jù)“顯失公正”作出的判決也很少見(jiàn)。(3)合理性標(biāo)準(zhǔn)適用范圍狹窄，顯失公正標(biāo)準(zhǔn)只能適用于行政處罰領(lǐng)域。但是，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，并不僅僅在行政處罰領(lǐng)域才存在合理性問(wèn)題，在行政許可、征收、裁決等行為中同樣存在廣泛的自由裁量權(quán)，而且自由裁量權(quán)日趨膨脹，因此，現(xiàn)行的合理性審查范圍明顯過(guò)窄，不利于法院發(fā)揮應(yīng)有的作用，也不利于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
四、我國(guó)行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)的完善
針對(duì)上述問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)在借鑒國(guó)外司法審查標(biāo)準(zhǔn)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)予以完善。
（一）區(qū)分事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題，確立適當(dāng)靈活的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。
司法審查標(biāo)準(zhǔn)作為行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系的“調(diào)節(jié)閥”，既不能過(guò)于寬松，也不能過(guò)于嚴(yán)格。因此，筆者認(rèn)為，司法審查標(biāo)準(zhǔn)必須結(jié)合行政案件涉及問(wèn)題的性質(zhì)，靈活的予以確立。一般說(shuō)來(lái)，對(duì)于一個(gè)案件，它既可能存在事實(shí)問(wèn)題，也可能存在法律問(wèn)題。對(duì)于事實(shí)問(wèn)題，“法院不能用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，法院只審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否合理和公平。即使對(duì)于同一證據(jù)事實(shí)，法院自己作出判斷時(shí)得出的結(jié)論和行政機(jī)關(guān)不同，只要行政機(jī)關(guān)的判斷合理，法院仍然應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷。”
[14]另一方面，法院也不能完全放棄對(duì)事實(shí)問(wèn)題的審查。對(duì)于法律問(wèn)題，除涉及公共政策的選擇、技術(shù)性法規(guī)的解釋外，法院應(yīng)進(jìn)行完全審查。對(duì)于涉及公共政策的選擇、技術(shù)性法規(guī)的解釋等問(wèn)題，只要行政機(jī)關(guān)的判斷在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，法院應(yīng)給予相應(yīng)的尊重，不得以司法權(quán)代替行政權(quán)隨意否定行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)。但是，法院在許多情況下，尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)法律問(wèn)題的判斷，并不表明法院放棄了對(duì)法律問(wèn)題的最終決定權(quán)，它只意味著法院可以認(rèn)可行政機(jī)關(guān)對(duì)法律問(wèn)題的判斷，最終決定權(quán)仍由法院掌握。
[15]對(duì)于既涉及法律、又涉及事實(shí)的問(wèn)題，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其司法能動(dòng)性，對(duì)于重要的社會(huì)公益性、專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的問(wèn)題可以作為事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審查；對(duì)于其他問(wèn)題，可以作為法律問(wèn)題進(jìn)行審查。對(duì)于一些本身并不直接為相對(duì)人設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)的行政行為來(lái)說(shuō)，法院應(yīng)重點(diǎn)審查該行為的法律問(wèn)題。如房產(chǎn)登記行政行為、行政裁決行為等；對(duì)于一些基于行政機(jī)關(guān)的意思而產(chǎn)生并對(duì)相對(duì)人直接設(shè)定行政法上權(quán)利義務(wù)和行政行為來(lái)說(shuō)，法律應(yīng)重點(diǎn)審查該行為的事實(shí)問(wèn)題。如行政處罰行為等。當(dāng)然，法院對(duì)法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題的審查態(tài)度并不是機(jī)械的，而是要根據(jù)具體的情況，適當(dāng)分開，靈活地加以運(yùn)用。
（二）引入正當(dāng)程序的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。
如前所述，我國(guó)現(xiàn)行以法定程序作為行政訴訟審查的程序性標(biāo)準(zhǔn)，致使司法審查的程序標(biāo)準(zhǔn)將過(guò)于狹窄，不能給予相對(duì)人應(yīng)有的司法救濟(jì)。為此，我們可以借鑒國(guó)外司法審查程序性標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)，引入正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)。正當(dāng)法律程序的主要內(nèi)容有：(1)行政機(jī)關(guān)的信息公開，還應(yīng)同時(shí)賦予公眾閱覽卷宗權(quán)。(2)聽證。聽證程序是正當(dāng)法律程序的中心，聽證的主要功能在于由程序發(fā)現(xiàn)真實(shí)，確保行政機(jī)關(guān)公正作成決定，保障并實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利，同時(shí)建立公眾與機(jī)關(guān)間基本的信賴關(guān)系。(3)陳述意見(jiàn)。當(dāng)事人意見(jiàn)陳述除了在聽證程序中規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)在作成行政行為時(shí)為避免專擅，原則上亦應(yīng)給予當(dāng)事人陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。(4)說(shuō)明理由。在一些作出對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行政行為（尤其是事實(shí)行為）時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。
（三）確立司法審查的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。
隨著各國(guó)行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張，合法性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制已顯得軟弱無(wú)力。在這種新的情況下，必須有一種新的控制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)防止行政自由裁量權(quán)的行使造成不應(yīng)有的損失，由此，合理性標(biāo)準(zhǔn)便應(yīng)運(yùn)而生。在對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法審查中，合理性標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用早在18世紀(jì)的英國(guó)就已存在，到20世紀(jì)初合理性審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)成熟的程度，各國(guó)都通過(guò)對(duì)濫用自由裁量權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的擴(kuò)張性解釋，不斷擴(kuò)大合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，適應(yīng)了現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實(shí)質(zhì)主義法治的根本要求。確立合法性審查還是合法性與合理性相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了對(duì)行政訴訟審查的深度。從法的正義、理性的價(jià)值出發(fā)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，加深行政訴訟審查的程度，使合理性也成為與合法性標(biāo)準(zhǔn)相并列的行政行為審查的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是我國(guó)行政法治發(fā)展的根本要求。當(dāng)然，必須指出的是，合理性標(biāo)準(zhǔn)的確立并不意味著司法機(jī)關(guān)可以對(duì)自由裁量行為進(jìn)行無(wú)限度的司法審查，而是存在程度的問(wèn)題。一方面，對(duì)自由裁量行為合理性審查的目的不是要以司法權(quán)替代行政權(quán)，而是制約行政權(quán)。合理性審查之所以必要，是“由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力”，
[16]盡可能不做不合理的事情。那種認(rèn)為合理性審查就是要由司法機(jī)關(guān)尋求最合理、最完美行政決定的思想是不實(shí)際的。
對(duì)自由裁量行為合理性審查的程度問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理性標(biāo)準(zhǔn)的具體化來(lái)體現(xiàn)。也就是說(shuō)，對(duì)自由裁量行為能夠?qū)彶榈绞裁闯潭龋Q于合理性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)的確立，筆者認(rèn)為，對(duì)合理性問(wèn)題審查具體應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：(1)行政裁量行為是否符合法律的目的。(2)行政裁量行為對(duì)法律的解釋是否符合法的原意。(3)行政裁量行為是否符合法的授權(quán)目的，是否出于合理的正當(dāng)動(dòng)機(jī)。(4)行政裁量行為是否符合法的公正原則。(5)是否遵循先例。為了增強(qiáng)合理性審查的靈活性，我國(guó)還應(yīng)盡快建立判例法制度，以適應(yīng)行政案件多樣化、復(fù)雜化的要求。 | 
