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行政訴訟 |
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| 黃義侗等四人不服福清市港頭鎮人民政府關于占用耕地建造墳墓的行政處理決定案 |
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出處：法律顧問網·涉外11chelsea.com
時間：2010/8/18 14:12:00 |
黃義侗等四人不服福清市港頭鎮人民政府關于占用耕地建造墳墓的行政處理決定案
【分類】 行政
【時 效 性】 有效
【頒布時間】 1998年02月20日
案 情
原告：黃義侗，男，１９４１年１月９日出生，漢族，福清市人，農民，住港頭鎮后園村。
原告：黃義福，男，１９４４年６月５日出生，漢族，福清市人，教師，住港頭鎮后園村。
原告：黃義輝，男，１９５８年１２月２６日出生，漢族，福清市人，住港頭鎮后園村，現旅居英國。
原告：黃義明，男，１９５８年１２月２６日出生，漢族，福清市人，農民，住港頭鎮后園村。
被告：福建省福清市港頭鎮人民政府。
法定代表人：魏成俊，鎮長。
１９９７年６月下旬，黃義侗等四兄弟之母病逝后，欲將其母埋葬在本村翁唯興等人的承包耕地內，因而雙方引起糾紛。經村、鎮干部多次反復進行勸阻，黃義侗等人沒有接受勸告，仍占用耕地于１９９７年７月１日挖穴造墓，殯葬其母。為此，港頭鎮人民政府于１９９７年８月５日作出港政綜（１９９７）第０７８號《關于對后園村黃義侗等四兄弟強占耕地、亂建墳墓問題的處理決定》，認定后園村村民黃義侗等四兄弟，不聽村、鎮干部多次勸阻，于１９９７年７月１日，強占本村翁唯興等人承包的耕地，挖穴造墓，殯葬其母。黃義侗等人的行為，嚴重違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關規定及福清市人民政府融政綜（１９９６）第２３５號《公告》、港頭鎮人民政府《通告》關于禁止亂建墳墓、摒除喪葬陋習的規定，浪費耕地資源，損害土地承包人權益，引發與承包人的糾紛，造成不良影響。為此，鎮政府根據土地管理法第十三條第三款的規定，經研究作出決定：黃義侗等人應在８月２０日內將其母墳墓自行遷移至南蘆埔尾山公墓區。逾期不遷移，鎮政府將組織強制執行，由此所產生的費用和其他一切后果由黃義侗等人承擔。黃義侗等四人不服港頭鎮政府的處理決定，于１９９７年８月８日向福清市人民法院提起訴訟。
原告訴稱：被告港頭鎮政府的處理決定，認定原告“強占耕地、亂建墳墓”與事實不符，適用法律不當，有失行政執法的公正廉潔，請求法院判決撤銷被告的行政處理決定。具體事實和理由：１．原告逝去父母所葬墓地是后園村歷史以來事實上的公用墳場，既非耕地，也不屬市鎮規定的必須搬遷墓地范圍。至今此墓區已有６個墓群，市、鎮、村均無要求墳墓搬遷的明文規定。２．早在１９４７年，原告黃義侗、黃義福生父去世就葬于此墓地。原告對該墓地享有使用權。今年６月，原告之母逝世，合葬此墓，天經地義，理所當然，這在我市農村尚未實行火葬前，既符合村規民俗，也避免土地浪費。根本不屬“亂建墳墓”，更不是“喪葬陋習”，況且父母合葬一處沒占耕地，沒有損害耕地承包人權益。被告沒有實際調查，偏心片面作出決定。３．根據《行政訴訟法》第三十三條規定，被告在訴訟過程中無取證的權利，故所取證據無效。
被告辯稱：被告所作出的行政處理決定，認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，程序合法，請求依法判決維持被告的處理決定。具體事實和理由是：１．原告黃義侗等人不聽村、鎮干部多次勸阻，并無視后園村委會對其發出的關于不能占用耕地造墓，本村公民離世均統一安排在南蘆山公墓區安葬的書面通知，于１９９７年７月１日強占翁唯興、翁明光等人承包的耕地，挖穴造墓，殯葬其母。由于原告等人的錯誤行為，引起雙方嚴重沖突，面臨一場即將發生的械斗，鎮政府得報后，組織人員趕赴現場予以制止，這些事實清楚，證據確實。２．原告等人的行為違反了《土地管理法》第十一條關于土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯的規定，同時也違反了福清市政府及港頭鎮政府關于禁止亂建墳墓，摒除喪葬陋習的通告的規定，被告根據土地管理法關于各級人民政府應當采取措施，保護耕地……，制止荒廢、破壞耕地的行為之規定，作出處理決定，適用法律正確。３．被告經多方做工作之后，為使原告移葬其母有足夠的時間，處理方法穩妥，且認真調查依法取證，程序合法，經慎重研究才作出處理決定。
審 判
福清市人民法院審理認為，被告福清市港頭鎮人民政府經調查確認原告黃義侗等人葬母地點是耕地，以原告強占他人承包的耕地，挖穴造墓，違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關規定及違反了福清市人民政府、港頭鎮人民政府關于禁止亂建墳墓、摒除喪葬陋習的通告之規定為由，于１９９７年８月５日作出港政綜（１９９７）第０７８號行政處理決定：黃義侗等四兄弟應在８月２０日內將其母墳墓自行遷至南蘆埔尾山公墓區。被告的行政處理決定，事實清楚，證據充分，適用法律正確，程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，該院于１９９７年１０月９日作出判決。
維持福清市港頭鎮人民政府于１９９７年８月５日作出的港政綜（１９９７）第０７８號關于對后園村黃義侗等四兄弟強占耕地、亂建墳墓問題的處理決定。
一審宣判后，原告黃義侗等人不服，向福州市中級人民法院提出上訴。
黃義侗等四人上訴稱：本案是上訴人與翁唯興等人之間的土地使用權爭議，被上訴人依法只能對該爭議進行調解或作出使用權確認的處理決定。但被上訴人離開系爭地是上訴人先父墳地的事實，錯誤地將“爭議”認定為“強占”，混淆了案件的性質，并作出了不合法理的遷墓決定，其在實體上缺乏事實依據。被上訴人的“處理決定”，既然認定上訴人“強占本村翁唯興等人承包的耕地”，就表明本案的性質是侵犯土地所有權或使用權案件。根據土地管理法第五十三條的規定，應由縣級以上地方人民政府土地管理部門處理。被上訴人對自己無權處理的案件作出處理，是超越法定職權的行為，其程序上違法。原判對該“處理決定”予以維持，導致邏輯上的混亂。請求撤銷原判；撤銷福清市港頭鎮政府的行政處理決定。
福清市港頭鎮政府辯稱：上訴人葬母地點即使有其先父墳墓，但七十年代已被平整為耕地，八十年代由后園村委會給村民翁明光等人承包耕作至今。上訴人卻認其葬母之地系先父舊墳地為由，在該地挖穴造墳，為此引發其與該地承包人的土地使用權糾紛，被上訴人根據土地管理法第十三條的規定作出行政處理決定，事實是清楚的，適用法律正確，程序合法，不存在超越職權的行為。請求維持原判。
福州市中級人民法院審理認為，本案上訴人黃義侗等的行為，屬于應由《國務院關于殯葬管理的暫行規定》規范的行為。根據該行政法規規定，殯葬工作屬民政工作，在各級人民政府領導下由民政部門負責管理。福清市政府融政綜（１９９６）字２３５號《公告》規定，福清市各級政府均有權對亂建墳的行為進行處理。該規范性文件符合《國務院關于殯葬管理的暫行規定》可以參照。因此，被上訴人福清市港頭鎮人民政府有權處理本轄區內關于殯葬的民政事務。被訴《處理決定》明確指出黃義侗等人的行為違反上述《公告》的規定，應視為在行政處理中適用了上述《公告》。但被訴《處理決定》未直接引用上述行政法規的具體規定并直接引用福清市政府的《公告》，屬具體行政行為的瑕疵。被訴《處理決定》中關于“逾期不遷，鎮政府將組織力量強制執行”的內容超越職權，本院不予認可。對于土地承包經營權被侵犯的情形，當事人可以向法院提起民事訴訟解決，也可以要求行政機關進行調解。但對黃義侗等人違反有關殯葬管理的行政法規和福清市政府的上述《公告》的行為，被訴《處理決定》認定事實清楚，證據充分，實體上處理并無不當，沒有侵犯上訴人黃義侗等人的合法權益。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，該院于１９９８年２月２０日作出判決：
駁回上訴，維持原判。
評 析
本案是一起行政機關處理村民建造墳墓占地與土地承包人發生糾紛而產生的行政爭議案件。人民法院在審理過程中，主要涉及以下幾個問題：
１．本案四原告占地建墳與土地承包人訟爭的土地是耕地還是墳墓地，被告作出認定的事實證據是否充分
耕地，是指種植農作物，經常進行耕鋤的田地。根據有關應用法律法規的解釋，耕地包括熟地，當年新開荒地，連續撂荒未滿三年的耕地和當年的休閑地（輪歇地），以種植農作物為主，并附帶種植桑樹、茶樹、果樹和其他林木的土地，以及沿海沿湖地區已開墾利用的“海涂”、“湖田”等。因農業結構調整，把原種植農作物的耕地改為林、果、茶、漁場用地的，仍視為耕地。墳墓地，是指建墳造墓用以埋葬死者的土地。一般地說，埋葬死者建造的墳墓，在地面上都造有一定的建筑物或者構筑物，包括大的如陵墓，小的如建碑立墓■，在墳墓地范圍內不再耕作農作物。本案中，四原告與土地承包人訟爭的土地，是耕地還是墳墓地，這是本案爭議的焦點，作出正確認定，也直接關系到本案的處理結果。原告認為，訟爭地是后園村歷史以來事實上的公用墳場，其早于１９４７年去世的父親及其他一些村民就埋葬在此地。原告對此墓地享有使用權。現在，母親去世，父母合葬，天經地義，理所當然。因此，訟爭地既非耕地，也不屬本市、鎮規劃必須搬遷的墓地范圍。訟爭對方主張該地屬于耕地，被告并加以確認，是不符事實的，被告據此作出處理決定，缺乏事實根據。另一種意見認為，后園村生產組織對該塊土地是作為耕地發包給土地承包人翁唯興等人的，多年來也都是作為耕地使用，耕種各種農作物。也就是說，早年的非耕地經過平整經營已經成為耕地，即使原告的父親等過去逝世的村民是埋葬在此地下，但經平整耕作經營，也已改變了其原來的性質，該地已屬耕地。被告經調查認定訟爭地為耕地，事實清楚，證據是充分的。法院經審理確認了訟爭地屬于耕地。
２．本案被告處理四原告因占地造墳與耕地承包人的糾紛，應依何種法律規范調整，其適用法律是否有誤
本案四原告占地建造墳墓的行為，并因而引發與耕地承包人的糾紛，對此應由何種法律規范進行調整，法院在審理中也存在意見分歧。有的認為，本案原告黃義侗等人建造墳墓占地的行為，屬于應由《國務院關于殯葬管理的暫行規定》規范的行為，該法規第六條規定：“禁止占用耕地（包括個人承包耕地和自留地）作墓地，已占用耕地的墳墓，應限期遷出或就地深埋。禁止出租、轉讓、買賣墓地或墓穴。禁止恢復或建立宗族墓地。因國家基本建設或農田基本建設而遷移或平毀的墳墓，禁止返遷或重建。”很顯然，原告的行為違反了以上規定。被告作出的《處理決定》未直接引用該行政法規的具體規定，而是引用福清市人民政府融政綜（１９９６）第２３５號《關于禁止亂建墳墓摒除喪葬陋習的公告》，屬被告具體行政行為的瑕疵。但被告的《處理決定》明確指出原告黃義侗等人的行為違反了上述《公告》的規定，應視為在行政處理中適用了上述《公告》。因為福清市人民政府頒布的《公告》是貫徹國務院上述行政法規的，與其并沒有抵觸，因此只視其是被告的行政處理決定中存在的不足之處，并不影響具體行政行為的合法性。另一種意見認為，鑒于現代社會行政管理的需要，在立法設定中，公民、法人和其他組織的一種行為，可能同時違反了兩種不同種類的行政法律規范，因而受幾種不同法律規范所調整。本案即是屬于此種情形；司法實踐中，類似案件的此種情形，也不鮮見。本案中，原告黃義侗等人占用耕地建造墳墓的行為，如上所述，違反了殯葬行政法規的規定；同時也違反了土地管理法律的有關規定，如《土地管理法》第十一條規定，土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。第十二條規定，土地的承包經營權受法律保護。國務院《土地管理法實施條例》第十五條規定，單位和個人承包經營的土地和依法確定給個人使用的自留地、自留山，應當按照規定用途，不得擅自建房、建窯、建墳……。而且《土地管理法》第十三條、第五十三條還規定了土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決，協商不成的由人民政府處理；侵犯土地的所有權或者使用權的，土地管理部門可作責令停止侵犯，賠償損失的處理。因此，本案被告適用土地管理法律的有關規定和殯葬管理的有關規范作出《處理決定》，并無不當。我們贊同第二種意見，認為本案被告依據有關土地管理和殯葬管理有關規定所作出的《處理決定》，適用法律正確的。
３．本案四原告的行為是涉及土地承包人的土地使用權還是承包經營權，“兩權”是否具有實質屬性的差別
如上所述，本案原告黃義侗等人認為，訟爭地是墳墓地并非耕地，主張其享有該地的使用權；土地承包人翁唯興等人認為，該地他們是作為耕地向村委會承包的，多年來也一直作為耕地使用，主張其享有該地的使用權，從而雙方引起糾紛。被告港頭鎮政府土地管理法及殯葬管理規范性文件作出處理。在案件審理過程中，對本案訟爭的問題是涉及土地使用權還是涉及土地承包經營權問題，也產生不同看法。有的認為，本案所涉及的土地處于被翁唯興等承包經營的狀態中，而《土地管理法》第十二條，已將土地“所有權”、“使用權”與“承包經營權”相分離，因此，該法第十三條的規定不包括土地承包經營權，被告的《處理決定》引用該條款不妥。另一種意見認為，土地使用權是指依照法律對土地加以利用的權利。作為所有權的一項相對獨立的權能而存在的土地使用權，具有土地所有者享有的占用權、使用權、收益權和部分處分權（當然，土地使用者在行使上述權能時，又受到土地所有權的制約）。土地承包經營權是指單位、個人通過合同的方式，取得對集體土地或國有土地從事農業經營并獲得收益的權利。土地承包經營權是土地使用權的一種特殊形式。不能認為法律的不同條款分別對使用權和承包經營權作出規定，即理解為規定土地使用權與土地承包經營權作出規定，即理解為規定土地使用權與土地承包經營權相分離，即是屬于兩種不同的屬性。我們也贊同后一種意見，認為此種理解是正確的。
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