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環(huán)境保護(hù) |
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| 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法 |
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作者：石家莊趙麗娜律師編輯
出處：法律顧問(wèn)網(wǎng)·涉外11chelsea.com
時(shí)間：2011/2/10 13:05:00 |
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法
文/ 全國(guó)人大環(huán)資委法案室主任 孫佑海
科學(xué)借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期以來(lái)開展立法工作的一個(gè)重要方法。我國(guó)正在進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，也要了解并借鑒外國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這對(duì)提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的質(zhì)量，具有十分重要的意義。
外國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法概況
十九世紀(jì)九十年代末期，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始了對(duì)生命周期理論和生態(tài)效率的討論，瑞典和日本等國(guó)開展了相關(guān)的實(shí)踐，這些理論和實(shí)踐大大影響了公共決策。1970年在一些國(guó)家出現(xiàn)了回收法，廢物回收和循環(huán)利用的理念和實(shí)踐在隨后的相關(guān)立法中不斷得到反映。20世紀(jì)末期，隨著主要發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资陙?lái)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮，環(huán)境和生態(tài)危機(jī)不斷出現(xiàn)，資源快速耗竭問(wèn)題和廢棄物管理問(wèn)題日益突出。比如，從日本2000年的情況看，全國(guó)一般廢棄物填埋場(chǎng)的可利用年限平均為12.2年，產(chǎn)業(yè)廢棄物填埋場(chǎng)的可利用年限平均只有3.9年。為了解決廢棄物管理問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家開始進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，其中以德國(guó)、日本、歐盟和美國(guó)的成就最為顯著。
發(fā)達(dá)國(guó)家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法各自有不同的特點(diǎn)。德國(guó)是第一個(gè)系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)固體廢物問(wèn)題的歐盟國(guó)家。早在1986年制定《廢物管理法》時(shí)，德國(guó)政府就強(qiáng)調(diào)要通過(guò)節(jié)省資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)把避免廢物產(chǎn)生作為廢物管理的首選目標(biāo)。日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法起步較晚，但體系比較完善，特點(diǎn)突出，形成了以基本法牽頭、由一系列專門法律組成，推動(dòng)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的法律體系。“基本法”在形式上與其它法律相同，但是在級(jí)別上高于其它法律，類似連接憲法和個(gè)體法的橋梁。歐盟及其成員國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，建立了各種相互銜接得很好的基本法律制度。這些法律文件對(duì)歐盟及其成員國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接或間接的約束力，起指令性或指導(dǎo)性作用，促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的形成和蓬勃發(fā)展。美國(guó)的立法中并未出現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念，也未提到在全社會(huì)范圍內(nèi)推行一種新型的、更為先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，但是相關(guān)法律強(qiáng)調(diào)對(duì)污染物的預(yù)防，通過(guò)源頭削減和過(guò)程控制減少污染物和廢物的產(chǎn)生，保護(hù)人體健康，一般認(rèn)為，這些立法中體現(xiàn)了生產(chǎn)領(lǐng)域貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和思路。
主要發(fā)達(dá)國(guó)家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法
1.德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)
德國(guó)的基本法建立了在聯(lián)邦政府和州政府之間分享權(quán)力的制度，同時(shí)提供了聯(lián)邦政府和州政府合作立法和行政的框架，這種框架普遍應(yīng)用于環(huán)境立法中。德國(guó)政府和行政部門常常被賦予頒布法令和規(guī)章的權(quán)力，以執(zhí)行廣泛的法定目標(biāo)。目前德國(guó)的環(huán)境政策由三項(xiàng)原則組成：“預(yù)防原則”、“污染者付費(fèi)原則”和“合作原則”。
1976 年，德國(guó)的第一部垃圾管理法出臺(tái)。該法對(duì)垃圾的處理、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置進(jìn)行管理以減小環(huán)境危害。1986年，這部法律被《垃圾預(yù)防和管理法》(ABFALLGESETZ)取代，并建立了“減量化、再利用、循環(huán)利用”__的實(shí)施原則，而處置只作為最后的手段。但僅有《垃圾預(yù)防和管理法》是不夠的。到了1980 年代末，德國(guó)的垃圾填埋場(chǎng)迅速達(dá)到了其最大容量，同時(shí)德國(guó)的土地資源日趨緊張，不能滿足垃圾填埋場(chǎng)擴(kuò)建或新建垃圾填埋場(chǎng)的需要。在這種壓力下，1991年6 月德國(guó)政府通過(guò)了《減少包裝物垃圾條例》(VERPACKVO)。3 年后，《物質(zhì)閉路循
環(huán)和廢物清除法》(KrW-/AbfG)對(duì)《減少包裝物垃圾條例》進(jìn)行了補(bǔ)充和擴(kuò)增，成為目前德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的最重要的組成。
《物質(zhì)循環(huán)和廢物清除法》的第三部分“產(chǎn)品責(zé)任”（1996 年生效）為《減少包裝物垃圾條例》提供了新的法定權(quán)力。隨著《減少包裝物垃圾條例》在1998～2005年的修訂，這部法律繼續(xù)成為德國(guó)環(huán)境法規(guī)框架的主要組成部分。
德國(guó)《物質(zhì)循環(huán)和廢物清除法》是該國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的代表性法律規(guī)范。該法主要內(nèi)容包括：一是規(guī)定該法立法目的是為了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)自然資源，確保廢物按照有利于環(huán)境保護(hù)的方式進(jìn)行處置。二是規(guī)定廢物產(chǎn)生者、擁有者和處置者的原則和義務(wù)。三是誰(shuí)開發(fā)、生產(chǎn)加工和經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品，誰(shuí)就要承擔(dān)滿足循環(huán)經(jīng)濟(jì)目的的產(chǎn)品責(zé)任。四是制定實(shí)施計(jì)劃。五是監(jiān)測(cè)。法律規(guī)定廢物的利用和處置要處于主管部門的監(jiān)測(cè)之下。此外，該法還對(duì)公眾義務(wù)、廢物處置人員和主管部門的咨詢義務(wù)、產(chǎn)生廢物的企業(yè)組織的通知義務(wù)等做出了明確而嚴(yán)格的規(guī)定。
2.日本的立法經(jīng)驗(yàn)
在19 世紀(jì)60 年代末70 年代初環(huán)境立法取得削減環(huán)境污染的明顯成效基礎(chǔ)上，90 年代，面對(duì)資源快速耗竭問(wèn)題和廢物管理問(wèn)題日益突出的形勢(shì)，日本環(huán)境政策開始由前一階段的污染治理轉(zhuǎn)向建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，環(huán)保部門也開始實(shí)施了廢物管理和回收政策。建設(shè)循環(huán)型社會(huì)基本法于2000 年6 月頒布并于2001 年1 月生效。該法旨在建立基于當(dāng)代和后代的可持續(xù)發(fā)展考慮的循環(huán)型社會(huì)。按照基本法，“循環(huán)型社會(huì)”（1）要求防止污染物產(chǎn)生；（2）促進(jìn)資源回用（包括再利用，再生產(chǎn)和熱量回收）；（3）保證適當(dāng)?shù)膹U物處置率。《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》是日本發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本法，處于循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的核心地位。該法主要特點(diǎn)如下:
第一，立足于日本環(huán)境與資源的現(xiàn)實(shí)情況，戰(zhàn)略性地將立法提高到建立循環(huán)型社會(huì)的高度，以可持續(xù)發(fā)展為宗旨。
第二，國(guó)家、地方政府、企業(yè)和公眾合理分擔(dān)責(zé)任。
第三，避免企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和公眾的消費(fèi)活動(dòng)產(chǎn)生廢棄物，盡量實(shí)現(xiàn)可循環(huán)利用的生產(chǎn)消費(fèi)方式。
在基本法的統(tǒng)領(lǐng)下，是一些重要的循環(huán)型社會(huì)專項(xiàng)（個(gè)體）法。包括：資源有效利用促進(jìn)法（LPEUR）；容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法（LColREC）；廢物管理和公共清潔法（WM&PCLAW）；家庭電器回用法（SHAR）；建筑材料回用法；食物回用法；以及領(lǐng)跑者計(jì)劃，綠色采購(gòu)等相關(guān)法律。這些不同的單項(xiàng)法從不同的領(lǐng)域支持著基本法的具體是落實(shí)。
3.歐盟的立法經(jīng)驗(yàn)
世紀(jì)90 年代來(lái)，隨著世界范圍內(nèi)的資源短缺和環(huán)境惡化，各國(guó)紛紛探索有利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保20護(hù)的新的經(jīng)濟(jì)模式。德國(guó)是世界上進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)嘗試并最早進(jìn)行相關(guān)立法的國(guó)家，目前也是該方面立法最完備的國(guó)家之一。其他國(guó)家，尤其是歐洲各國(guó)紛紛仿效，盡可能地以多種__方式多次使用資源，從而將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然資源的影響與破壞降到最低。歐盟及其前身歐共體先后通過(guò)了《廢油指令》、《廢物處置框架指令》、《有毒廢物指令》、《共同體廢物管理戰(zhàn)略》、《廢物運(yùn)輸規(guī)則》、《廢物指令》、《報(bào)廢車輛指令》和《報(bào)廢電器和電子設(shè)備指令》等。
這些具體立法的基本內(nèi)容著眼于廢物的管理和利用，首先進(jìn)行廢物預(yù)防，抑制廢物形成；其次是回收使用；最后才是進(jìn)行焚燒產(chǎn)能和填埋處理。歐盟及其成
員國(guó)以預(yù)防優(yōu)先和回收利用作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的基本原則,這些原則在國(guó)際上被簡(jiǎn)化為4R 原則, 即減量( R e d u c e ) 、再生(Recovery)、再用(Reuse)和循環(huán)(Recycle)。在歐盟機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)和完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的影響下，歐盟成員國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情，豐富和發(fā)展了歐盟的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，并在本國(guó)立法中加以確認(rèn)和促進(jìn)，如在環(huán)境法律中補(bǔ)充了廢物回收利用和處置制度，把歐盟的一些指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法，并把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求滲透到了政府采購(gòu)法等其他法律之中。
對(duì)于一些典型領(lǐng)域的有關(guān)立法，如歐盟包裝指令、電氣電子設(shè)備管理的法律（WEEE 和RoHS）、報(bào)廢汽車回收指令、以及綜合性產(chǎn)品政策(IPP)及相關(guān)立法等，報(bào)告就其建立背景、立法目的、法律主要內(nèi)容，以及有關(guān)重要的法律制度措施進(jìn)行了進(jìn)一步的分析總結(jié)。其中，歐盟啟動(dòng)的產(chǎn)品中的環(huán)境政策要求，以“前端(front-ofpipe)”思維取代“末端(end-of-pipe)”處理，實(shí)行綠色產(chǎn)品開發(fā)與設(shè)計(jì)，將利益相關(guān)者的觀點(diǎn)整合至現(xiàn)有的產(chǎn)品策略，進(jìn)而發(fā)展出一套新的整體性產(chǎn)品架構(gòu)。分別藉由生命周期觀點(diǎn)、市場(chǎng)機(jī)能導(dǎo)向，以及利害相關(guān)者參與的三項(xiàng)基本原則，在持續(xù)改善產(chǎn)品與服務(wù)的環(huán)境績(jī)效、支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)上具有根本性的作用。
4.美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)目前雖然還沒(méi)有一部全國(guó)性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，但現(xiàn)有《資源保護(hù)和回收法》（1976 年通過(guò)，1980 年修訂）和《污染預(yù)防法》（1990 年制定），一定程度上體現(xiàn)著發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。同時(shí)，聯(lián)邦政府和各州政府還推行了一些有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)立法和政策，自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，美國(guó)已有半數(shù)以上的州先后制定了促進(jìn)資源再生的循環(huán)法規(guī)。如固體廢物管理和回用計(jì)劃（Rhode Island’s SolidWaste Plan）、飲料容器回收法、電子垃圾處理法等。
走中國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法道路
綜上所述，就立法性質(zhì)而言，目前發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法模式大體上可分為三種：一種可稱之為污染預(yù)防型，如美國(guó)等國(guó)，將資源的回收利用納入污染預(yù)防的法律范疇，屬于廣義上的環(huán)境法；另一種可稱之為狹義的循環(huán)經(jīng)濟(jì)型，或者稱之為“垃圾循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，如上面所提到的德國(guó)1994年公布實(shí)施的《物質(zhì)循環(huán)和廢物清除法》；第三種是日本2000年公布實(shí)施的《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》，將整個(gè)社會(huì)活動(dòng)納入循環(huán)型軌道，建立循環(huán)型社會(huì)，已經(jīng)超出了一般意義上環(huán)境法的范疇。筆者認(rèn)為，污染預(yù)防型立法雖然比末端治理前進(jìn)了一大步，但仍然沒(méi)有擺脫狹義上的環(huán)境保護(hù)的理念，沒(méi)有從根本上解決發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾與沖突；德國(guó)的狹義的循環(huán)經(jīng)濟(jì)型或者稱之為“垃圾循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法”，雖然在一定意義上比起污染預(yù)防型立法前進(jìn)了一步，但由于規(guī)范的范圍較窄，因此對(duì)指導(dǎo)社會(huì)生活發(fā)揮的作用并不是很大。日本的循環(huán)型立法從全社會(huì)的高度來(lái)協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，其影響的范圍和深度顯然都超過(guò)了德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)我國(guó)的借鑒意義比起其它國(guó)家要大，但這部法律仍然沒(méi)有超出環(huán)境法的范疇。因此，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法必須走自己的道路。
今年6月25日，中共中央總書記胡錦濤在中央黨校省部級(jí)干部進(jìn)修班發(fā)表重要講話指出，中國(guó)特色社會(huì)主義，是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的旗幟，是全黨全國(guó)各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的旗幟。我們必須始終不渝地堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法上，我們同樣也有走具有中國(guó)特色的發(fā)展道路。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)形成自己的獨(dú)特思路：
一是要從中國(guó)的實(shí)際需求出發(fā)，堅(jiān)持減量化優(yōu)先的原則。西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一般側(cè)重于廢物再生利用，而我國(guó)現(xiàn)階段總體上處于工業(yè)化初期，能耗物耗過(guò)高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節(jié)約使用。
二是要突出重點(diǎn)，著力解決能耗高、污染重、影響我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問(wèn)題。對(duì)主要工業(yè)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，明確提出節(jié)能減排的強(qiáng)制要求。
三是法律規(guī)范要有力度，對(duì)高消耗、高排放的行為，要有硬的約束。與此同時(shí)，要通過(guò)制定一系列的激勵(lì)政策，支持和推動(dòng)企業(yè)等有關(guān)主體大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。四是注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會(huì)等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。五是要處理好循環(huán)經(jīng)濟(jì)法和其他相關(guān)法律的關(guān)系。在我國(guó)，與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法相關(guān)的法律主要有節(jié)約能源法、固體廢物污染環(huán)境防治法和清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等。這些法律之間有著緊密的聯(lián)系，難免有一定的交叉重復(fù)，但在各自的適用范圍、層次等方面又有一定的區(qū)別。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法過(guò)程中要處理好它們之間的關(guān)系，充分發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與其他相關(guān)法律在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用。
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