[案情]
2008年3月14日，原告章某與鄧某因土地使用權發(fā)生爭議后，章某向某縣鄉(xiāng)政府申請確認該土地的使用權屬。同月17日，鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心共同作出了《關于章某與鄧某土地使用權糾紛的處理決定書》（決定書中有鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心共同簽章）。原告章某不服被告鄉(xiāng)政府作出的《關于章某與鄧某土地使用權糾紛的處理決定書》于2008年6月16日向某縣人民法院提起行政訴訟。鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心是鄉(xiāng)政府的內設機構，專門負責該鄉(xiāng)范圍內的土地登記、管理和糾紛，受該鄉(xiāng)政府和縣農(nóng)業(yè)局的雙重領導。
[分歧]
對于鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心共同作出的行政處理決定是行政程序違法還是程序瑕疵，主要有以下兩種意見：
第一種意見認為，土地管理法第十六條規(guī)定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。”鄉(xiāng)政府作為一級行政機關，根據(jù)章某的申請，對土地使用權進行確權，是其法定職權，是合法的行政主體。但鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心只是被告鄉(xiāng)政府的下屬，對外不具有作出行政處理的法定職權，即使作出了行政處理，也只能代表其所屬的行政機關，而不是以其自己名義。因此，該處理決定中同時有兩個不同的行政處理主體，不符合法律規(guī)定。根據(jù)行政訴訟法第五十四條第一款第二項的規(guī)定，具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：⒈主要證據(jù)不足的；⒉適用法律、法規(guī)錯誤的；⒊違反法定程序的；⒋超越職權的；⒌濫用職權的。為此，應當以違反法定程序予以判決撤銷。
第二種意見認為，鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心雖共同作出了決定，但并未違反土地管理法第十六條關于由鄉(xiāng)級人民政府處理的規(guī)定，并且鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心是鄉(xiāng)政府的內設機構，專門負責該鄉(xiāng)范圍內的土地登記、管理和糾紛，是具體操作機構，受鄉(xiāng)政府領導。對此，行政程序存在瑕疵，并非程序違法，應當判決維持。
[評析]
筆者同意第二種意見。具體理由如下：
1.合法性。合法性是行政法及行政訴訟法的基本原則之一，行政訴訟法第五條明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。而合法不僅包括實體合法，還包括程序合法，與程序合法相對應的概念是程序違法。行政程序違法是指行政行為違反法定程序，即行政主體實施行政行為違反法律、法規(guī)規(guī)定的行政行為應遵循的步驟、順序、形式和時限，未遵循法定操作規(guī)程的任意行為。如：在治安行政處罰中“調查——決定——執(zhí)行”程序遺漏或者顛倒了其中的任一步程序均構成程序違法。在行政處罰法中，先取證、后裁決，先送達、后執(zhí)行，先告知、后處罰等，如果顛倒或混亂也構成程序違法。程序違法依據(jù)行政訴訟法第五十四條第一款第（二）項“3.違反法定程序的”屬判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。但是，程序違法與程序瑕疵并非同一概念，程序瑕疵并不必然導致程序違法。行政程序瑕疵是指行政行為違反法定程序的微小缺點，表現(xiàn)為在形式、程序與程度上沒有完全符合法律規(guī)定或者條件，可以利用補救方式來完善或在判決書中指出，并可提出司法建議，對該程序瑕疵不作程序違法處理的行政行為。結合本案，鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心雖共同作出了決定，但并未違反土地管理法第十六條關于由鄉(xiāng)級人民政府處理的規(guī)定。鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心在決定書中加蓋印章屬畫蛇添足的程序瑕疵行為，法院不應以此判決撤銷，應該維持該具體行政行為，并在判決書中指出瑕疵和向鄉(xiāng)政府提出司法建議。
2.效率性。行政效率和司法效率是當今法治中行政機關和司法機關的基本原則，辦案中必須圍繞該原則進行。從資源的稀缺性和經(jīng)濟效益理論中可以看到，在我們生活于其中的這個世界上，資源是稀缺的，而人的生活需要是無限的，可以說，人類活動追求的一個基本目標，就是盡可能降低成本，以換取最大限度的收益。法律的制定、實施以及對違法行為的糾正和制裁，都要估算成本與收益。法院對具體行政行為進行司法審查應以公正和效率為標準，對程序違法的行政行為應當依法予以撤銷；對那些實體合法，程序上瑕疵的行政行為應當依法維持，也有利于行政效率的提高。本案中，鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心是鄉(xiāng)政府的內設機構，專門負責該鄉(xiāng)范圍內的土地登記、管理和糾紛，是具體操作機構，受鄉(xiāng)政府領導。鑒于目前，我國執(zhí)法水平整體不高，行政程序在行政機關和執(zhí)法人員中需要普遍提高的情況下，如果以此撤銷該具體行政行為，勢必造成行政機關再次重復決定（決定書中只蓋鄉(xiāng)政府印章）、再次訴訟的訴累，既不利于行政效率，也不利于司法效率，還增加了社會負擔。
綜上所述，該案并非行政程序違法，而應該是程序瑕疵。法院對該具體行政行為的程序瑕疵應當判決維持，不宜判決撤銷，但應當在判決書中指出瑕疵部分，并向該行政機關或其上級提出司法建議，告誡被告不得再犯。
（作者單位：重慶市巫山縣人民法院）
