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行政訴訟 |
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| 錢漓虹不服桂林市旅游局行政罰款決定案 |
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出處：法律顧問網·涉外11chelsea.com
時間：2010/8/18 14:18:00 |
錢漓虹不服桂林市旅游局行政罰款決定案
【分類】 行政
【時 效 性】 有效
【頒布時間】 1998年02月24日
案情
原告：錢漓虹，女，漢族，１９５５年４月２５日生，桂林市友誼經濟發展總公司總經理助理，住桂林市府后里８號。
被告：桂林市旅游局。
法定代表人：黃家誠，局長。
�。保梗梗纺辏吩拢保叭�，桂林市旅游局作出《關于錢漓虹違反旅游管理規定的處理決定》，認定錢漓虹伙同徐宇清、馮東、肖立丹、吳丁昊五人以北海臺胞接待服務部名義，于１９９６年７月８日與桂林市藍希商廈簽訂了承包藍希賓館客戶銷售及旅游等業務的合同，并于１９９６年７月１３日正式承包運作，非法經營旅游業務，其行為違反了《旅行社管理條例》的有關規定，擾亂了桂林市旅游市場秩序。根據《旅行社管理條例實施細則》第五十五條的規定，決定給予錢漓虹罰款１００００元的處罰。處理決定交代了申請復議和提起訴訟權。
原告錢漓虹不服處理決定，向桂林市秀峰區人民法院提起行政訴訟。其訴稱：１．被告的《處理決定》沒有事實依據。藍希賓館持有營業執照，是經營旅游業務的合法主體，原告承包期間的經營活動是合法的。原告等人在承包期間從未以藍希賓館或北海臺胞接待服務部的名義經營旅游業務。因此，原告不存在“非法經營旅游業務”的事實。２．被告的《處理決定》違反了行政處罰的法定程序。《行政處罰法》規定：行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告之當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。但被告在送達《處理決定》之前未履行上述法定程序，沒有向原告告之將受到的行政處罰和依法享有的權利。根據法律規定，被告的行政處罰決定不能成立。３．被告的《處理決定》適用法律不當。被告的處罰依據是《旅行社管理條例》和《旅行社管理條例實施細則》第五十五條�！堵眯猩绻芾項l例》所規范的主體是旅行社，而不是個人或賓館。《旅行社管理條例實施細則》第五十五條指的是：未經旅游行政管理部門審核批準，經營旅游業務的給予處罰。而原告在經營承包期間，從未從事過旅行社范圍的旅游業務。綜上所述，被告的《處理決定》認定事實有誤，程序違法，適用法律不當，請求人民法院予以判決撤銷，判令被告賠償原告的經濟損失。
被告桂林市旅游局辯稱：１．我局《處理決定》認定原告非法經營旅游業務事實清楚，證據充分。原告于１９９６年７月８日、同年１０月２１日與桂林市五金交電化工總公司、藍希商廈簽訂了承包藍希賓館客戶銷售及旅游等業務的承包協議。從１９９６年７月訂立協議起，至同年１１月，原告未經我局批準，擅自經營旅游業務，其行為顯屬非法經營。２．我局的《處理決定》適用法規正確。我局對原告的處罰依據是《旅行社管理條例》及《旅行社管理條例實施細則》�！堵眯猩绻芾項l例》第３條指出：“本條例所稱旅行社，是指有營利目的，從事旅游業務的企業�！薄堵眯猩绻芾項l例實施細則》第５５條規定：“未經旅游行政管理部門審核批準，經營旅游業務的，由旅游行政管理部門責令其停止非法經營，沒收其違法所得，并處以人民幣１萬元以上５萬元以下的罰款�！蔽揖忠罁鲜鲆幎▽υ孀鞒鎏幚頉Q定，是完全正確的。３．我局作出《處理決定》前，多次告知原告對其處罰的事實、理由及依據，告知其依法享有的訴權。但原告對我局的告知置之不理，反訴我局的處理決定違反法定程序，這是出爾反爾。
審判
桂林市秀峰區人民法院經審理認為，原告錢漓虹等人明知北海臺胞接待服務部已有二年未進行過工商年檢，桂林藍希賓館沒有經營旅游的業務，卻以北海臺胞接待服務部的名義與藍希商廈簽訂承包旅游的協議。未經桂林市工商局注冊登記及桂林市旅游局審核批準，原告錢漓虹擅自經營旅游的業務，收取旅游手續費用，其行為已構成非法經營旅游業務的事實。被告桂林市旅游局對原告錢漓虹的違法行為，依據有關法律、法規對其實施罰款處罰，事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律法規正確，本院予以支持。原告提出被告處罰決定事實不清，程序違法，適用法律錯誤，因證據不足，本院不予采信。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項、第五十三條的規定，該院于１９９７年１１月１０日作出判決：
維持被告桂林市旅游局１９９７年７月１０日作出的《關于錢漓虹違反旅游管理規定的處理決定》。
駁回原告錢漓虹要求撤銷行政處理決定并讓被告賠禮道歉、賠償經濟損失的訴訟請求。
一審宣判后，原告錢漓虹不服，于１９９７年１１月２０日向桂林市中級人民法院提起上訴，請求二審法院撤銷一審法院的判決，撤銷被告的處理決定，責令被告向原告賠禮道歉，并賠償經濟損失。其理由：１．一審判決認定原告“在承包藍希賓館期間擅自經營旅游業務”，這是沒有事實根據的。我于１９９６年７月６日和同年１０月２１日，以北海臺胞接待服務部的名義，與桂林市五金交電化工總公司簽訂了兩份承包協議，都含有為藍希賓館住店客人辦理旅游的條款，但在承包期間，藍希賓館正在辦理申請旅游售票點的各項手續，我們沒有以藍希賓館或北海臺胞接待服務部的名義為客人辦理旅游業務。此間，藍希賓館住店客人的旅游業務都是由桂林市友誼旅游公司負責，該公司是持有國家旅游局頒發的《旅游經營許可證》的三類旅行社。此外，沒有任何證據說明我在承包期間以藍希賓館和北海臺胞接待服務部的名義經營旅游業務。２．一審判決認為被上訴人的行政處理決定程序合法，這是不符合事實的。桂林市旅游局在送達《處理決定》前，并沒有口頭或書面告知上訴人，沒有給上訴人陳述和申辯的機會和權利，沒有被上訴人與我談話的記錄。３．一審判決認定被上訴人的行政處理決定適用法律法規正確同樣不符合事實。桂林市旅游局的處理決定的法律依據是《旅行社管理條例實施細則》第五十五條。而該《實施細則》是１９９６年１１月２８日才頒布生效的。按照桂林市旅游局處理決定中所指的則是１９９６年１１月２２日以前所發生的“無證經營行為”。用還沒有頒布生效的法律來做處罰依據，明顯是適用法律不當。
被上訴人桂林市旅游局未作上訴答辯。
桂林市中級人民法院經審理認為：上訴人錢漓虹在承包藍希賓館期間，未經桂林市工商局注冊登記和桂林市旅游局批準，擅自經營旅游業務，其行為違反了國家有關法規規定，應受到相應的行政處罰。桂林市旅游局對錢漓虹作出的處罰，認定的主要事實清楚，適用已發生法律效力的《旅行社管理條例》及《旅行社管理條例實施細則》的有關規定并無不當。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人錢漓虹提出的上訴理由不充分，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項之規定，該院于１９９８年２月２４日作出判決：
駁回上訴，維持原判。
評析
本案爭議的焦點問題是：原告錢漓虹是否有非法經營旅游業務的行為？被告桂林市旅游局的行政處理決定適用法律法規是否正確以及是否違反法定程序？筆者就此三個問題作以下評析。
�。保P于原告錢漓虹是否有非法經營旅游業務的問題。
首先應明確兩個問題：一是什么是旅游業務？根據《旅行社管理條例》第三條第二款的規定，旅游業務是指為旅游者代辦出境、入境和簽證手續，招徠、接待旅游者，為旅游者安排食宿等有償服務的經營活動。二是何謂非法經營旅游業務？根據國家旅游法規規定，非法經營旅游業務是指行為人未經旅游主管部門審核批準，未取得《旅行社業務經營許可證》和營業執照，擅自經營旅游業務的行為。本案原告錢漓虹先后兩次以北海臺胞接待服務部的名義，同桂林市五金交電化工總公司、藍希商廈簽訂旅游業務承包協議。之后，多次為藍希賓館組織客源，為住店旅客辦理旅游手續，收取旅游手續費用。錢漓虹的這些行為，完全符合《旅行社管理條例》所指的旅游業務的特征，是一種經營旅游業務的行為，而非一般服務行為。由于錢漓虹在經營旅游業務時未經旅游行政主管部門審核批準，未取得《旅行社業務經營許可證》和營業執照，其經營行為當然是非法的。桂林市旅游局的處理決定認定錢漓虹非法經營旅游業務，事實是清楚的，證據是確鑿的。
旅游業是一種特殊行業，事關國計民生和對外影響，國家對此必須加以嚴格管理和規范�！堵眯猩绻芾項l例》第十二條規定：“旅游行政管理部門應當向經審核批準的申請人頒發《旅行社業務經營許可證》�！薄拔慈〉谩堵眯猩鐦I務經營許可證》的，不得從事旅游業務。”根據法律規定，我國旅游業務是實行許可制度。只有經過旅游行政主管部門批準設立、領取《旅行社業務經營許可證》及營業執照的旅行社才能經營旅游業務，非經許可的其他任何單位及個人，都不得經營此種業務，即使是持有營業執照的企業或單位，也不得從事旅游業務。錢漓虹未經旅游主管部門許可，擅自經營旅游業務，其行為是非法的。桂林市旅游局為了維護聞名于世的桂林風景名勝旅游區的旅游秩序，制止違法行為，規范旅游活動，決定對錢漓虹非法經營旅游業務的行為依法給予罰款處罰是必要的，正確的。
�。玻P于桂林市旅游局的行政處理決定適用法律、法規是否正確的問題。
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定：人民法院經過審理，認為具體行政行為適用法律、法規錯誤的，應當判決撤銷。所謂適用法律、法規錯誤，通常是指沒有適用法律、法規，適用法律、法規籠統、不具體，適用了已經廢止或尚未生效的法律、法規，適用了不相關的法律、法規或不相關的條文，等等。本案被告的行政處理決定適用的《旅行社管理條例》是１９９６年１０月１５日發布施行的，其內容包括旅游業務主管機關，旅行社的設立和經營，旅游監督檢查，罰則�！稐l例》除對旅行社的設立、經營活動作出了具體規定外，也對涉及旅游業務相關的事項作出了規定，如《條例》第三條規定了旅行社的性質、旅游業務的范圍；第十二條規定了旅游業務實行許可，未取得《旅行社經營許可證》的，不得從事旅游業務；第十七條規定了外國旅行社在我國境內設立常駐機構，須經國務院旅游主管部門批準，只能從事旅游咨詢、聯絡、宣傳活動，不得經營旅游業務。可見，《旅行社管理條例》不僅適用于旅游管理機關、旅游企業，其中某些規定還適用于涉及旅游業務的中國公民和外國人。因此，那種認為《旅行社管理條例》不能規范個人或賓館的說法是錯誤的。被告的處理決定適用《旅行社管理條例》是正確的。應當指出的是，被告的處理決定只籠統地講錢漓虹的行為違反了《旅行社管理條例》的有關規定，沒有指明違反《條例》中的那些規定，后來在其答辯中才予以明確指出，這不能不說是一個不足。被告的處理決定適用的《旅行社管理條例實施細則》，是國家旅游局根據《旅行社管理條例》制定，于１９９６年１１月２８日發布并施行的。原告非法經營旅游業務的行為發生在１９９６年７月１３日至同年１１月２２日，此時《實施細則》尚未生效。被告依據《實施細則》第五十五條的規定對原告的行為進行處罰，這不能不說是一個失誤。但《旅行社管理條例實施細則》屬于行政規章，不是行政法規，因此不能說被告適用法律法規錯誤。而且，《旅行社管理條例實施細則》第五十五條的規定同《旅行社管理條例》第三十二條的規定完全一致，由此可推定為被告適用了《旅行社管理條例》第三十二條的規定，而《旅行社管理條例》是已經生效的行政法規。這樣看來，被告的處理決定適用法律、法規不為錯。實際上，被告的處理決定適用《旅行社管理條例》第三條、第十三條和第三十二條的規定已足夠，沒有必要適用《實施細則》，這樣可以避免不必要的麻煩。
�。常P于桂林市旅游局的行政處罰決定是否違反程序的問題。
問題的焦點是：１９９７年元月３日，桂林市旅游監察所根據錢漓虹的違法事實，作出旅監罰字（１９９７）第８號《關于錢漓虹違反旅游管理規定的處罰決定》，給予錢漓虹罰款１００００元的處罰。錢漓虹不服，向桂林市人民政府申請復議。在復議期間，桂林市旅游局于１９９７年７月１０日作出《關于錢漓虹違反旅游管理規定的處理決定》撤銷了桂林市旅游監察所的處理決定，同時給予錢漓虹罰款１００００元的處罰。錢漓虹不服，以桂林市旅游局為被告，向桂林市秀峰區人民法院提起行政訴訟。此種情況，被告的行為是否違反法定程序。筆者認為，通常，被告應在市人民政府作出復議決定之后，再考慮是否對旅游監察所的處理決定以及錢漓虹的違法行為給予處理，然而，被告卻在市政府對旅游監察所的處理行為決定復議期間，作出撤銷旅游監察所的處理決定，這是對市政府的不尊重，但不應視為違法。作為旅游主管機關的桂林市旅游局依法有權撤銷所屬單位旅游監察所的處理決定，無需征得有關機關的同意。應當指出的是，被告的這一行為畢竟是行政復議中的問題，受行政復議法律規范調整。本案原告起訴的是被告１９９７年７月１０日作出的處理決定。經審查，被告作出處理決定前，多次告知原告對其作出行政處罰的事實、理由及依據，交代了依法享有的包括要求舉行聽證等權利，沒有違反法定程序的問題。原告所稱被告的處理決定違反法定程序，其理由不能成立。
綜上所述，被告的處理決定認定事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法規、規章雖有瑕疵，但不屬于適用法律、法規錯誤，不影響對原告非法經營旅游業務行為的實體處理。從審判社會效果講，對這種具體行政行為，人民法院判決維持較為適當。對處理決定中適用法規、規章方面存在的瑕疵，可通過向被告提出司法建議加以糾正。
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