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行政訴訟 |
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| 李國(guó)鈴訴福安市人民政府房屋拆遷違法要求行政賠償案 |
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作者：行政訴訟律師編輯
出處：法律顧問網(wǎng)·涉外11chelsea.com
時(shí)間：2010/8/18 14:03:00 |
李國(guó)鈴訴福安市人民政府房屋拆遷違法要求行政賠償案
【分類】 國(guó)家賠償
【時(shí) 效 性】 有效
【頒布時(shí)間】 1998年02月02日
案 情
原告：李國(guó)鈴，男，漢族，１９６０年５月５日出生，福安市人，手工業(yè)者，住福安市中興路１０６號(hào)。
被告：福建省福安市人民政府。
法定代表人：藍(lán)如春，代理市長(zhǎng)。
１９９２年１０月３１日，福安市人民政府根據(jù)城市建設(shè)需要，以安政〔１９９２〕綜５５５號(hào)文件，決定對(duì)里園路與解放路交叉口西南側(cè)地塊進(jìn)行成片改造，拓寬道路，建設(shè)綜合大樓（以下簡(jiǎn)稱金山南路改造拓寬工程）。１９９３年５月１７日，福安市人民政府，中共福安市委作出安委辦〔１９９３〕３５號(hào)決定，成立福安市金山南路拓寬指揮部（以下簡(jiǎn)稱指揮部）。１９９４年６月，經(jīng)中共福安市委、福安市人民政府研究同意由指揮部具體實(shí)施金山南路改造拓寬工作。福安市人民政府以安政〔１９９４〕綜１７７文件，批復(fù)同意了指揮部所制定的“關(guān)于金山南路改造拓寬工程實(shí)施方案”，決定由指揮部實(shí)施金山南路改造拓寬工程的拆遷工作。指揮部以安金拓字〔１９９４〕第００２號(hào)《福安市金山南路改造拓寬工程方案的實(shí)施細(xì)則》，對(duì)拆遷范圍、拆遷補(bǔ)償辦法、拆遷安置等問題作了規(guī)定。同年１２月３１日，福安市計(jì)劃委員會(huì)作出安計(jì)基字〔９４〕第０６９號(hào)《關(guān)于金山南路舊街改造道路拓寬等基建項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)》。１９９５年８月２５日，福安市房地產(chǎn)管理局給指揮部頒發(fā)了拆許字〔１９９５〕第５號(hào)《房屋拆遷許可證》。８月３１日，福安市房地產(chǎn)管理局頒布《關(guān)于改造金山南路和解放路交叉口西南側(cè)拆遷房屋公告》。李國(guó)鈴房屋座落于福安市南大路５３號(hào)，屬拆遷范圍。１９９５年９月１５日，原告李國(guó)鈴與指揮部簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，協(xié)議簽訂后，李國(guó)鈴自行拆除了房屋，但協(xié)議的其他內(nèi)容未得以執(zhí)行。１９９６年１月３１日，李國(guó)鈴向?qū)幍碌貐^(qū)中級(jí)人民法院提起行政訴訟。
原告李國(guó)鈴訴稱：被告福安市政府授權(quán)金山南路指揮部，在拆遷安置工作中，違反國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的“先安置后拆遷”的原則，采取封閉道路、注銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、停電、停水等手段，逼迫原告等拆遷；原告被迫簽下拆遷協(xié)議書，該協(xié)議簽訂違反上述《條例》的規(guī)定，屬于無(wú)效協(xié)議，且指揮部對(duì)協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容大部分應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)也沒有履行。請(qǐng)求人民法院依法判決：１、撤銷被告違法的房屋拆遷之具體行政行為；２、恢復(fù)原狀，就原地賠償原告的樓店；３、賠償損失，每月以６８０元計(jì)算，從１９９５年８月２６日起至拆遷安置解決之日止；４、因原告房屋被拆除，租房居住及做面工場(chǎng)，月租金６８０元，水電安裝費(fèi)８００元，建灶費(fèi)用８３０元，停產(chǎn)一個(gè)月?lián)p失３０００元，給予賠償。
被告福安市人民政府答辯稱：被告對(duì)福安市金山南路和解放路交叉口西南側(cè)實(shí)施的房屋拆遷行為是合法的，請(qǐng)求人民法院依法裁定駁回原告的訴訟請(qǐng)求。主要事實(shí)和理由是：１、根據(jù)城市規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展需要，該項(xiàng)建設(shè)有國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)批準(zhǔn)書、房屋拆遷許可證等一系列文件證明立項(xiàng)合法，手續(xù)完備。２、指揮部與原告李國(guó)鈴之間的房屋拆遷協(xié)議，是在平等、公正、公開的基礎(chǔ)上，經(jīng)雙方協(xié)商一致后自愿簽訂的，是協(xié)議雙方的真實(shí)意思表示，程序合法，況且亦已得到雙方的實(shí)際履行，原告按協(xié)議自行拆除了房屋，根本不存在指揮部采取不正當(dāng)?shù)氖侄嗡鶠榈氖聦?shí)。３、原告李國(guó)鈴未領(lǐng)取安置過渡費(fèi)、搬家費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)用的主要原因，是其在１９９６年１月１５日向人民法院提起行政訴訟之后，自己拒絕來(lái)領(lǐng)取，并非指揮部不及時(shí)給其安置過渡費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)用。
審 判
寧德地區(qū)中級(jí)人民法院經(jīng)公開開庭審理認(rèn)為：根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《福建省城市房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定，被告因城市建設(shè)需要，可以實(shí)施拆遷房屋的行為。被告在實(shí)施拆遷房屋過程中，由有關(guān)職能部門發(fā)布公告，并委托授權(quán)指揮部與原告簽訂了拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，且實(shí)際拆除了房屋。原告請(qǐng)求撤銷被告的房屋拆遷行為及賠償損失，不予支持。但被告未能及時(shí)給付原告安置過渡費(fèi)，按有關(guān)規(guī)定應(yīng)六倍予以支付。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，該院于１９９６年１２月２４日作出判決：
一、維持福安市人民政府的房屋拆遷之具體行政行為；
二、福安市人民政府應(yīng)在本判決生效之日起十五日內(nèi)，將補(bǔ)償費(fèi)２１２８６．５元，過渡安置費(fèi)４３２０元（按六倍計(jì)算），搬家費(fèi)２００元，共計(jì)２５８０６．５元，給付原告；
三、駁回原告的其他訴訟請(qǐng)求。
一審訴訟費(fèi)５００元，由原告負(fù)擔(dān)１００元，被告負(fù)擔(dān)４００元。
一審宣判后，原告李國(guó)鈴、被告福安市政府均不服，向福建省高級(jí)人民法院提出上訴。
上訴人李國(guó)鈴訴稱：福安市人民政府借舊城改造，炒賣地皮，其所成立的指揮部不具備拆遷人的主體資格，在拆遷過程中，指揮部對(duì)拆遷補(bǔ)償，因人而異，極不公平。因此，其采取高壓手段，在未進(jìn)行公證的情況下，就逼迫上訴人李國(guó)鈴簽訂拆遷協(xié)議，是無(wú)效的。目前，上訴人李國(guó)鈴的房屋已被拆除，但至今未領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償與臨時(shí)過渡安置費(fèi)、搬家費(fèi)。因此，請(qǐng)求二審法院撤銷一審判決，并判決福安市人民政府的拆遷行為違法，賠償上訴人李國(guó)鈴的經(jīng)濟(jì)損失。
上訴人福安市人民政府上訴稱：原審判決與上訴人李國(guó)鈴訴訟請(qǐng)求不相一致，原審判決維持上訴人福安市人民政府的合法拆遷行為的同時(shí)，又對(duì)與本案上訴人李國(guó)鈴訴訟請(qǐng)求沒有任何關(guān)系的補(bǔ)償費(fèi)、安置過渡費(fèi)作出判決，原審這種超越訴訟請(qǐng)求的判決，應(yīng)予撤銷；上訴人李國(guó)鈴拒絕領(lǐng)取安置費(fèi)等費(fèi)用，上訴人未違反《福建省城市房屋拆遷管理辦法》第２８條規(guī)定。因此，一審法院判決在適用法律上明顯錯(cuò)誤；同時(shí)，一審判決的訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)存在偏差。請(qǐng)求二審法院變更原審判決。
福建省高級(jí)人民法院審理認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為必須有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，并依法定程序行使職權(quán)，由于福安市人民政府所提供的拆遷主體、有關(guān)審批手續(xù)等證據(jù)不能證明其組織房屋拆遷的行為合法，應(yīng)予撤銷。福安市人民政府違法的拆遷行為所造成上訴人李國(guó)鈴房屋拆除后的直接經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)予賠償。上訴人李國(guó)鈴認(rèn)為福安市人民政府組織拆遷行為違法及賠償直接經(jīng)濟(jì)損失的上訴理由本院予以采納。上訴人李國(guó)鈴提出的其他財(cái)產(chǎn)損失賠償之訴，因證據(jù)不足且于法無(wú)據(jù)，本院不予支持。上訴人福安市人民政府請(qǐng)求維持具體行政行為的上訴理由本院不予采納。原審法院判決維持福安市人民政府房屋拆遷之具體行政行為，事實(shí)不清，證據(jù)不足，原審法院判決給付上訴人李國(guó)鈴六倍的過渡安置費(fèi)于法無(wú)據(jù)，應(yīng)予撤銷。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)、第五十四條第（二）項(xiàng)第１目、第六十條第一款之規(guī)定，該院于１９９８年２月２日作出判決：
一、撤銷寧德地區(qū)中級(jí)人民法院〔１９９６〕寧中行初字第３６號(hào)行政判決；
二、撤銷福安市人民政府房屋拆遷的具體行政行為；
三、福安市人民政府依法重新組織房屋拆遷安置補(bǔ)償工作；
四、福安市人民政府應(yīng)在本判決生效之日起三十日內(nèi)，先行將臨時(shí)安置補(bǔ)償完畢止，福安市人民政府每月給付上訴人李國(guó)鈴３００元臨時(shí)補(bǔ)助費(fèi)；
五、駁回上訴人李國(guó)鈴的其他訴訟請(qǐng)求。
本案一、二審訴費(fèi)各３５０元，由上訴人福安市人民政府負(fù)擔(dān)。
評(píng) 析
本案在審理過程中，主要涉及以下幾個(gè)問題：
１．本案被告對(duì)原告實(shí)施房屋拆遷之具體行政行為是否合法？
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五條、第三十二條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”；“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。本案被告實(shí)施房屋拆遷之具體行政行為是否合法？案經(jīng)審理，被告福安市政府所提供的拆遷主體、有關(guān)審批手續(xù)等證據(jù)，不能證明其實(shí)施的具體行政行為的合法性；而被告實(shí)施房屋拆遷過程中的所作所為，則顯然有悖于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的目的及其有關(guān)條款的具體規(guī)定：
首先，根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第三條的規(guī)定以及最高人民法院《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)案件若干問題的解答》的司法解釋，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位或個(gè)人，而指揮部系被告福安市政府和中共福安市委聯(lián)合成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，不是該拆遷建設(shè)項(xiàng)目的單位，不具備房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)營(yíng)的資格。因此，指揮部不具有房屋拆遷的主體資格。
其次，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，任何單位或者個(gè)人需要拆遷房屋，必須持國(guó)家規(guī)定批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案，向縣以上人民政府拆遷主管部門提出拆遷申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)并發(fā)給房屋拆遷許可證后，方可拆遷；房屋拆遷需要變更土地使用權(quán)的，必須依法取得土地使用權(quán)。但是，本案中福安市計(jì)劃委員會(huì)的安計(jì)基字〔９６〕第０６號(hào)立項(xiàng)批復(fù)，只是同意金山南路舊街改造、道路拓寬的基建項(xiàng)目立項(xiàng)，并沒有涉及建設(shè)綜合大樓的立項(xiàng)；拆遷安置方案及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不是依法由福安市政府制定，報(bào)寧德地區(qū)行政公署審查批準(zhǔn)后實(shí)施，而是指揮部自行制定方案及標(biāo)準(zhǔn)，且該方案在實(shí)體內(nèi)容和程序上都違反了《福建省城市房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定。
再次，指揮部沒有按照《福建省城市房屋拆遷管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，在實(shí)施房屋拆遷之前，做好拆遷房屋的勘驗(yàn)丈量、評(píng)估和居住情況的登記；在與被拆遷人訂立的安置補(bǔ)償協(xié)議中，沒有就安置用房面積、地點(diǎn)、搬遷過渡方式等安置補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)容作出規(guī)定；而且在拆遷范圍內(nèi)的拆遷安置問題未妥善解決之前，就采取砌圍墻封閉道路等辦法，這些行為都是違背法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定的。
２．本案被告實(shí)施的房屋拆遷之具體行政行為違法，法院是否應(yīng)作出判令被告依法重新進(jìn)行房屋拆遷補(bǔ)償？
《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，具體行政行為違法，法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。本案中，被告對(duì)福安市區(qū)金山南路改造拓寬工程中對(duì)原告等人作出的房屋拆遷具體行政行為，是屬于已經(jīng)實(shí)際實(shí)施了的房屋拆遷行為，法院對(duì)案件經(jīng)公開審理，確認(rèn)被告的具體行政行為違法，但鑒于原告的房屋拆遷已經(jīng)實(shí)施，對(duì)原告的安置補(bǔ)償問題也隨之實(shí)際發(fā)生，因而法院如果僅僅判決撤銷被告的具體行政行為，對(duì)依法有效地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的問題并不能實(shí)際解決。因此，根據(jù)《行政訴訟法》的上述規(guī)定和本案的實(shí)際情況，法院在判決確認(rèn)被告的具體行政行為違法并予撤銷的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)判決被告依法重新對(duì)原告進(jìn)行拆遷安置補(bǔ)償。這樣做，也才能達(dá)到通過行政訴訟給予行政相對(duì)人司法救濟(jì)的目的。
３．人民法院在對(duì)本案作出判令被告重新進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)被告給付原告的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)、搬家費(fèi)等先行直接作出判決？
《行政訴訟法》的立法宗旨，是保障公民的合法權(quán)益、維持和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。本案中，由于被告在金山南路改造拓寬建設(shè)工程中，對(duì)原告等人實(shí)施房屋拆遷的具體行政行為違法，給原告的合法權(quán)益造成損害，因?yàn)樵嬖诜课莶鸪蟮膬赡甓啵瑳]有得到依法應(yīng)該得到的任何安置補(bǔ)償，使原告的生產(chǎn)、生活遭遇到很大的困難。為了及時(shí)解決原告生產(chǎn)、生活的實(shí)際困難，同時(shí)鑒于對(duì)臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)也有了明確的規(guī)定，拆遷補(bǔ)償就其性質(zhì)而言，本來(lái)亦屬于拆遷人與被拆遷人平等主體之間的民事法律關(guān)系，只是由于被告授權(quán)不具有拆遷主體資格的指揮部承擔(dān)拆遷安置補(bǔ)償責(zé)任，混淆了行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的界限。因此，法院對(duì)本案判令被告重新進(jìn)行安置補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，是否應(yīng)當(dāng)先行直接判決被告給付原告的臨時(shí)安置協(xié)助費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)用？對(duì)此本案一、二審法院都采取肯定的態(tài)度。本案有必要，法院依法也可以就此類補(bǔ)償費(fèi)直接作出判決。因此，省高級(jí)法院二審終審判決：被告應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)先行將臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)８２５０元，搬家費(fèi)３００元，給付原告；自１９９８年１月起至原告房屋拆遷安置補(bǔ)償完畢，被告負(fù)責(zé)每月給付原告３００元臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。
需要指出的是，在本案審理過程中，有的意見認(rèn)為，為了及時(shí)解決爭(zhēng)議，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，法院應(yīng)就各項(xiàng)安置補(bǔ)償問題均予直接判決。這種意見沒有被二審法院所采納。這是鑒于房屋拆遷安置補(bǔ)償，涉及許多方面的問題，如安置地點(diǎn)、安排用地、建房規(guī)劃、安置補(bǔ)償?shù)戎T多問題，不僅涉及的問題比較復(fù)雜，且也多是行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)范圍的事項(xiàng)。因此，二審法院依照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，沒有就各項(xiàng)安置補(bǔ)償問題均予直接作出判決，而是只判令被告重新對(duì)原告進(jìn)行拆遷安置補(bǔ)償（臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)、搬家費(fèi)等除外）。
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