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深入推進執(zhí)行改革 加強規(guī)范執(zhí)行工作

——最高人民法院執(zhí)行局負責(zé)人解讀《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》

■獨家■

近日，經(jīng)最高人民法院黨組討論通過，最高人民法院公布了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），這對當(dāng)前及今后一段時期，進一步加強和規(guī)范人民法院執(zhí)行工作、切實解決執(zhí)行難問題，進一步深入推進執(zhí)行體制機制改革、完成中央和最高人民法院確定的司法改革任務(wù)等方面有極其重要和深遠的意義。

最高人民法院執(zhí)行局局長俞靈雨針對這個意見進行了解讀。據(jù)介紹，《若干意見》內(nèi)容豐富，涵蓋執(zhí)行工作的方方面面，是近幾年來最高人民法院就執(zhí)行工作出臺的十分重要的文件，既有對長期以來執(zhí)行改革和各地實踐經(jīng)驗的總結(jié)、吸收，也有很多突破性的亮點措施，可操作性很強。

練好內(nèi)功，對執(zhí)行權(quán)優(yōu)化配置、強化監(jiān)督

  ■優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置

  ■強化執(zhí)行監(jiān)督制約

  ■實施嚴(yán)格的執(zhí)行工作考評機制

  　　1.優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置。

現(xiàn)行的執(zhí)行職權(quán)配置主要存在三個問題：一是一人包案到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式尚未打破，執(zhí)行權(quán)運行缺乏有效的監(jiān)督制約，容易產(chǎn)生執(zhí)行不公和司法腐敗；二是司法資源配置不合理，資源不足和浪費現(xiàn)象同時存在，效率較低，成本較高；三是統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)行體制未能有效建立，上下級法院的執(zhí)行力量得不到有效整合，抗干擾能力弱，不能發(fā)揮整體效能。因此，應(yīng)當(dāng)進一步規(guī)范、優(yōu)化執(zhí)行職權(quán)配置，建立公正、高效、廉潔的執(zhí)行體制。

《若干意見》要求要進一步完善高級人民法院執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)行工作管理機制，實行案件執(zhí)行重心下移，最高人民法院和高級人民法院作為執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機構(gòu)，原則上不執(zhí)行具體案件，案件主要由中級人民法院和基層人民法院執(zhí)行，也可以指定專門法院執(zhí)行某些特定案件，以排除不當(dāng)干預(yù)。同時科學(xué)界定執(zhí)行審查權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)，并分別由不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者人員行使，實行科學(xué)的執(zhí)行案件流程管理，打破一個人負責(zé)到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式，積極探索建立分段集約執(zhí)行的工作機制。《若干意見》還對如何統(tǒng)一執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置、合理確定執(zhí)行機構(gòu)與其他部門的職責(zé)分工提出了明確要求。

  　　2.強化執(zhí)行監(jiān)督制約。

《若干意見》要求各級法院要把強化執(zhí)行監(jiān)督制約機制作為長效機制建設(shè)的重要內(nèi)容，切實抓緊抓好。在按照分權(quán)制衡的原則對執(zhí)行權(quán)進行科學(xué)配置，對執(zhí)行實施的重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點進行風(fēng)險防范的基礎(chǔ)上，要加大上級法院對下級法院的監(jiān)督力度，要進一步實行執(zhí)行公開，自覺接受執(zhí)行各方當(dāng)事人的監(jiān)督，要拓寬監(jiān)督渠道，主動接受社會各界對執(zhí)行工作的監(jiān)督。

  　　3.實施嚴(yán)格的執(zhí)行工作考評機制。

目前，執(zhí)行工作缺乏科學(xué)有效的考核評價機制。2007年最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作考核的意見》，地方各級法院也大都制定了考核辦法，但還是存在不少問題，片面追求執(zhí)結(jié)率、虛假結(jié)案、執(zhí)行行為不規(guī)范、辦案質(zhì)量不高現(xiàn)象普遍存在。

《若干意見》要求完善和細化現(xiàn)有的執(zhí)行工作考核體系，科學(xué)設(shè)定執(zhí)行標(biāo)的到位率、執(zhí)行申訴率、執(zhí)行結(jié)案率、執(zhí)行結(jié)案合格率、自行履行率等指標(biāo)，合理分配考核分值，建立規(guī)范有效的考核評價機制。考核由各級人民法院在轄區(qū)范圍內(nèi)定期、統(tǒng)一進行，考核結(jié)果實行公開排位，并建立末位情況分析制、報告制以及責(zé)任追究制。

優(yōu)化組合，調(diào)動人民法院力量支持執(zhí)行

  ■建立快速反應(yīng)機制

  ■完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機制

  ■建立有效的執(zhí)行信訪處理機制

  ■高度重視執(zhí)行隊伍建設(shè)

  　　1.建立快速反應(yīng)機制。

長期以來，各種阻礙執(zhí)行的行為時常發(fā)生，暴力抗拒執(zhí)行事件也屢見不鮮，不僅影響到了案件的順利執(zhí)行和執(zhí)行干警的人身安全，也損害了人民法院的形象和司法權(quán)威，更是給社會穩(wěn)定帶來了安全隱患，因此，需要建立一個執(zhí)行快速反應(yīng)機制，及時處理各種緊急情況和突發(fā)事件，排除阻撓、干擾執(zhí)行的違法行為，維持執(zhí)行秩序，維護社會和諧穩(wěn)定。同時，為了克服被執(zhí)行人和財產(chǎn)難找的困境，不少法院推出了懸賞執(zhí)行措施，向社會公布舉報電話，接受有關(guān)被執(zhí)行人及財產(chǎn)下落的舉報，并積極與公安機關(guān)建立聯(lián)動機制，探索利用公安機關(guān)的資源優(yōu)勢幫助查找、控制被執(zhí)行人及其財產(chǎn)的方法。這些執(zhí)行方式方法的實施，都需要人民法院建立一個快速反應(yīng)機制，以便及時處理各種線索，發(fā)現(xiàn)、查找、控制被執(zhí)行人及其財產(chǎn)。近些年來，一些地方法院在這方面作了些有益探索，我們認為有必要推廣一些地方的經(jīng)驗，成立執(zhí)行指揮中心。

《若干意見》要求各級法院要建立執(zhí)行快速反應(yīng)機制。要努力提高執(zhí)行工作的快速反應(yīng)能力，加強與公安、檢察等部門的聯(lián)系，及時處理執(zhí)行線索和突發(fā)事件。高、中級人民法院應(yīng)當(dāng)成立執(zhí)行指揮中心，組建快速反應(yīng)力量。有條件的基層人民法院根據(jù)工作需要也可以成立執(zhí)行指揮中心。

  　　2.完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機制。

審判和執(zhí)行互有區(qū)別但又緊密聯(lián)系。實行“審執(zhí)分立”對于促進執(zhí)行公正，推進執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)具有重要意義，但是過于強調(diào)“審執(zhí)分立”就會導(dǎo)致“審執(zhí)分離”，審判和執(zhí)行互相脫節(jié)，從而影響執(zhí)行效果和司法權(quán)威。因此，當(dāng)前必須加強立案、審判和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，重點是完善有利于執(zhí)行的立案、審判環(huán)節(jié)的相關(guān)制度，為案件的順利執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)，形成法院內(nèi)部解決執(zhí)行難問題的合力。《若干意見》要求完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機制，加強立案、審判和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)的協(xié)作配合，形成法院內(nèi)部解決執(zhí)行難的合力。

  　　3.建立有效的執(zhí)行信訪處理機制。

信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。執(zhí)行信訪案件居高不下是多年來的一大難題。這次中央決定開展全國法院集中清理執(zhí)行積案活動，本身也源自中央領(lǐng)導(dǎo)同志對執(zhí)行信訪情況嚴(yán)峻的形勢判斷作出的一項重大決策。

長期以來，最高人民法院受理的絕大部分信訪案件都是函轉(zhuǎn)下級法院，效果不明顯，重復(fù)信訪突出。為改變這一狀況，我們認為，要建立一套有效的執(zhí)行信訪處理機制，促使各級法院加大對執(zhí)行信訪案件的辦理力度。為了進一步推動這項工作，實現(xiàn)這次清案活動確定的執(zhí)行信訪案件大幅度下降的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)建立四級法院上下一體的執(zhí)行信訪處理機制，合理確定與立案庭等有關(guān)部門的分工，明確職責(zé)和辦理程序，實行信訪責(zé)任制。既統(tǒng)一要求、統(tǒng)一部署，又各司其職，各負其責(zé)。

《若干意見》要求各級人民法院要設(shè)立專門的執(zhí)行申訴處理機構(gòu)，負責(zé)執(zhí)行申訴信訪的審查和督辦，在理順與立案庭等部門職能分工的基礎(chǔ)上，探索建立四級法院上下一體的執(zhí)行信訪審查處理機制。

  　　4.高度重視執(zhí)行隊伍建設(shè)。

建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊伍是搞好執(zhí)行工作的根本保障，也是落實監(jiān)督制約機制的根本保障。《若干意見》要求加強對各級法院執(zhí)行局負責(zé)人和執(zhí)行人員的培訓(xùn)，開展執(zhí)行人員與各業(yè)務(wù)部門審判人員的定期交流。要突出加強執(zhí)行隊伍廉政建設(shè)，逐步在執(zhí)行機構(gòu)配備廉政監(jiān)察員，加大執(zhí)行中容易產(chǎn)生腐敗的重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度；加強對執(zhí)行人員的職業(yè)道德教育、權(quán)力觀教育和警示教育；規(guī)范執(zhí)行人員與當(dāng)事人、律師的交往，細化崗位職責(zé)，強化工作管理措施，化解廉政風(fēng)險；建立順暢的舉報、檢舉、控告渠道和強有力的違法違紀(jì)行為的查糾機制，確保“五個嚴(yán)禁”在執(zhí)行工作中得到全面貫徹。要根據(jù)執(zhí)行工作的實際需要，配齊配強執(zhí)行人員，確保實現(xiàn)中發(fā)［1999］11號文件規(guī)定的執(zhí)行人員比例不少于全體干警現(xiàn)有編制總數(shù)15％的要求，確保執(zhí)行人員的文化程度不低于所在法院人員的平均水平。要盡快制定下發(fā)《人民法院執(zhí)行員條例》，對執(zhí)行員的任職條件、任免程序、工作職責(zé)、考核培訓(xùn)等內(nèi)容作出規(guī)定，努力建設(shè)一支公正、高效、廉潔、文明的執(zhí)行隊伍。

依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，借助外力，共克執(zhí)行難

  ■加快執(zhí)行聯(lián)動機制建設(shè)

  ■建立執(zhí)行工作聯(lián)席會議制度

  　　1.加快執(zhí)行聯(lián)動機制建設(shè)。

周永康同志在全國集中清理執(zhí)行積案電視電話會議上強調(diào)，要健全和完善執(zhí)行工作長效機制，相關(guān)職能部門要支持人民法院建立健全執(zhí)行工作聯(lián)動威懾機制。為落實周永康同志講話精神，全國集中清理執(zhí)行積案活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向中央政法委報送了《關(guān)于建立執(zhí)行聯(lián)動威懾機制的工作方案（稿）》。在中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，最高人民法院加強與綜合治理、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、公安、金融等機關(guān)、部門的聯(lián)系，按照工作方案確定的步驟、內(nèi)容，積極開展相關(guān)工作，力爭盡早出臺執(zhí)行聯(lián)動威懾機制工作意見。目前，這項工作進展比較順利，經(jīng)過努力，與大多數(shù)參與單位基本達成一致意見，即將啟動會簽程序。

《若干意見》要求各級人民法院也要努力爭取黨委的支持，動員全社會的力量共同解決執(zhí)行難問題。要在制度上明確各與執(zhí)行工作相關(guān)的黨政管理部門，包括紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、新聞宣傳、綜合治理、檢察、公安、政府法制、財政、民政、發(fā)展和改革、司法行政、國土資源管理、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理、人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)管、稅務(wù)、工商行政管理和證券監(jiān)管等部門在執(zhí)行工作中的具體職責(zé)，積極協(xié)助人民法院開展有關(guān)工作。

  　　2.建立執(zhí)行工作聯(lián)席會議制度。

目前，有的地方已經(jīng)建立了聯(lián)席會議制度，但不少都是停留在下發(fā)文件上，“聯(lián)而不動”的現(xiàn)象十分突出，職責(zé)不明、不細，沒有操作細則，更沒有責(zé)任落實。

《若干意見》要求各級人民法院要在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮執(zhí)行工作聯(lián)席會議制度的作用，組織排查和清理阻礙執(zhí)行的地方性規(guī)定和文件，解決執(zhí)行工作中遇到的突出困難和法院自身難以解決的問題，督促查處黨政部門、領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)執(zhí)行或特殊主體阻礙、抗拒執(zhí)行的違法違紀(jì)行為，協(xié)調(diào)處理可能影響社會穩(wěn)定的重大突發(fā)事件或暴力抗法事件、重大執(zhí)行信訪案件；組織集中清理執(zhí)行積案活動，對各類重點執(zhí)行案件實行掛牌督辦；對政府機關(guān)、國有企業(yè)等特殊主體案件，研究解決辦法。重大執(zhí)行事項經(jīng)聯(lián)席會討論作出決定或形成會議紀(jì)要后，交由相關(guān)部門負責(zé)落實，落實情況納入綜合治理考核范圍。

■背景■

《若干意見》體現(xiàn)

執(zhí)行改革成果

最高人民法院執(zhí)行局負責(zé)人介紹說，中央和最高人民法院黨組一直以來十分重視執(zhí)行工作。中共中央和中央政法委先后就人民法院執(zhí)行工作發(fā)出過多份文件。最高人民法院新一屆黨組更是把執(zhí)行工作放在空前重要的位置，多次召開專題會議進行研究和部署。

近幾年來，在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持下，人民法院不斷推進執(zhí)行體制和機制改革，健全執(zhí)行工作長效機制，組織開展集中清理執(zhí)行積案活動，有力保障了人民群眾的合法權(quán)益，維護了社會公平正義，促進了社會和諧穩(wěn)定。但是執(zhí)行工作離黨中央的要求和人民群眾的期待還有一定的距離：執(zhí)行難問題并未從根本上得到解決，執(zhí)行工作規(guī)范化水平仍需進一步提高，執(zhí)行的力度和時效性有待進一步加強，執(zhí)行人員消極腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。執(zhí)行工作中的困難和問題依然突出，社會各界普遍關(guān)注，成為影響法制權(quán)威和法院形象的一個突出問題。

經(jīng)過長期的改革實踐和研究分析，我們認為這些困難和問題對人民法院而言主要是兩方面，主觀方面是執(zhí)行體制機制不健全、執(zhí)行權(quán)行使不規(guī)范，客觀方面主要體現(xiàn)在人民法院缺乏執(zhí)行權(quán)威，社會信用制度不健全，導(dǎo)致執(zhí)行工作手段有限，遇事掣肘。因此，在新的形勢下，要加強和改進執(zhí)行工作就必須從主客觀兩個方面下工夫。《若干意見》中相關(guān)制度和規(guī)定就是我們從兩個方面進行思考和總結(jié)的成果。

  　　2008年，中央專門下發(fā)了關(guān)于深化司法體制和工作機制改革的重要文件，中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)文件要求組織了新一輪的司法改革。最高人民法院非常重視這次的改革任務(wù)，對由本院牽頭的12項改革任務(wù)進行了分工部署。其中，執(zhí)行局負責(zé)承擔(dān)了“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”的課題。課題組牽頭單位為最高人民法院，協(xié)辦單位為中央紀(jì)委、中央政法委、最高人民檢察院、公安部等十四個機關(guān)、部門。中央文件對執(zhí)行改革也提出了明確具體的任務(wù)。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)批示要求，執(zhí)行改革任務(wù)要在今年年底前取得成果，對主要內(nèi)容要以正式改革意見的形式下發(fā)。執(zhí)行改革課題組在中央和最高人民法院司改辦的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和協(xié)辦部門的配合下，經(jīng)過多次研究、討論，對改革任務(wù)的主要事項形成了基本一致的意見，大部分意見體現(xiàn)在了《若干意見》中。

  　　總之，面臨新的執(zhí)行工作形勢和改革任務(wù)，切實改進和完善執(zhí)行工作體制機制，著力推進執(zhí)行工作長效機制建設(shè)，全面提升執(zhí)行工作規(guī)范化水平，顯得尤為迫切。在這種情況下，最高人民法院在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前執(zhí)行工作的實際狀況，就當(dāng)前執(zhí)行工作的幾個重大問題經(jīng)過黨組研究后，出臺了《若干意見》。可以說，《若干意見》體現(xiàn)了人民群眾對執(zhí)行工作的迫切需要，是最高人民法院黨組高度重視執(zhí)行工作的又一體現(xiàn)，是“人民法官為人民”主題活動的具體實踐。