積極履行職責 主動服務“三保”
——最高人民法院行政庭負責人解讀《意見》
近日，最高人民法院下發(fā)了《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這是當前經(jīng)濟形勢下，最高人民法院積極履行行政審判職能，更好地為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”工作大局服務的一項重要舉措，也是在新的歷史時期、新形勢下一份指導行政審判工作的重要文件。
《意見》主要包括十個方面的內容。既有新形勢下做好行政審判工作的總體要求和基本原則，也有對特定種類案件的審理指導意見，還有對行政審判程序和裁判方式的適度創(chuàng)新，體現(xiàn)了當前形勢下，做好行政審判工作應當具有的五個意識，即維護大局意識、主動服務意識、保障民生意識、及時有效化解糾紛意識和維護社會和諧穩(wěn)定意識。
一是進一步統(tǒng)一思想、提高對行政審判服務“三保”大局工作的認識。
《意見》明確了當前的行政審判工作要特別注意把握金融危機背景下經(jīng)濟社會形勢的新發(fā)展、新變化，認真研究特殊困難時期政府行為的特點和方式，深入了解當前形勢下人民群眾的困難和需求，密切關注新類型行政糾紛的動向和態(tài)勢，積極探索為“三保”大局服務的思路和辦法。強調要辯證地看待“保增長、保民生、保穩(wěn)定”三者之間的關系，在個案裁判中要實現(xiàn)三者的有機統(tǒng)一，注意防止在審判工作中的顧此失彼，確保“三保”目標的實現(xiàn)。
二是強調充分發(fā)揮司法的保障和維護功能。
在當前形勢下審理行政案件，要著力避免就案辦案、孤立辦案的傾向，防止出現(xiàn)形式主義的法治觀，機械司法，而是要本著有利于實現(xiàn)“三保”目標的原則，積極地發(fā)揮司法的功能和作用。特別是在合法性審查時，要充分考慮現(xiàn)階段政府各項應對措施的合理性和必要性，充分尊重行政機關在法律范圍內的選擇和判斷，防止因司法審查不當而影響應對措施的實效。對于因政府宏觀政策的調整而引發(fā)的行政案件，既要監(jiān)督政府誠實守信，保護相對人的信賴利益，又要注意支持行政機關通過行政行為依法適度調整各主體間的利益分配，實現(xiàn)各種利益間的平衡，實現(xiàn)社會的公平正義。
三是進一步明確了適用法律與執(zhí)行政策的關系。
在當前形勢下，既要注意法律的嚴格執(zhí)行，又要兼顧政策的貫徹實施，實現(xiàn)法制的原則性和靈活性相結合，法律標準與政策考量相結合。在個案裁判時，要準確、全面地理解法律，既要注意法條規(guī)定，又要考慮立法目的、原則和精神。對于那些雖然沒有明確的法律依據(jù)，但與上位法和法律原則不相抵觸的應對舉措，一般不作違法認定。要始終堅持法制統(tǒng)一原則，防止個別行政機關以應對危機為借口，擅自突破法律強制性規(guī)定，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。
四是明確要求全面延伸和拓展行政審判的服務功能。
強調行政審判不但要做到案結事了，還要主動將工作前移，為黨和國家宏觀決策提供法律意見和法律服務，從源頭上預防和減少爭議。行政審判要更加注重審判前和審判后功能作用的發(fā)揮，在事前積極主動建言獻策，促進依法行政；事后要通過案件所反映出的問題，及時進行個案或共性問題的溝通、反饋，通過司法建議等有效形式，為黨委、政府決策和改進工作提供參考。特別是對于現(xiàn)行法律規(guī)范無法滿足應對金融危機需要的，要及時向有關機關提出立、改、廢相關法律規(guī)范的建議。
五是強調改進和加強非訴行政案件的審查和執(zhí)行。
要求在審查程序、審查時間和審查標準等方面要做到依法、適當，要切實考慮與“三保”相關的非訴行政案件的特殊性，采取更加便捷、合理的方式和標準對申請執(zhí)行的具體行政行為進行審查和執(zhí)行，確保政府調控措施的落實。
六是強調要更加注重保護訴權，暢通行政案件受理渠道。
要從為黨委和政府分憂、為群眾解難的高度看待行政案件的受理工作，充分認識行政審判化解行政爭議、維護穩(wěn)定的重要作用，克服案件受理問題上的畏難消極情緒，積極引導群眾通過理性、合法的方式表達訴求，以維護民生和社會穩(wěn)定。要防止在行政訴訟法規(guī)定的受理條件外，人為地給行政案件的受理設置障礙。針對當前個別地方仍然存在的有訴不理、有案不收的現(xiàn)象，要求上級法院要通過積極履行監(jiān)督職能，加大對下級法院訴權保護工作的監(jiān)督力度。
七是明確當前特別要做好幾類直接涉及民生案件的審理工作。
例如在審理農(nóng)村土地征收和城市房屋拆遷案件時，要注意保護相對人的實體權益，防止因土地征收和房屋拆遷而嚴重影響農(nóng)民和城市居民的正常生產(chǎn)、生活，降低原有生活水平；在審理涉及因受金融危機影響而返鄉(xiāng)的農(nóng)民工土地承包權行政案件時，要妥善處理好維持承包經(jīng)營法律關系的穩(wěn)定和返鄉(xiāng)農(nóng)民工合法承包經(jīng)營權保護的關系；在審理行政給付類案件時，要注意對弱勢群體的利益在法律規(guī)定范圍內適度傾斜保護，依法最大限度地維護相對人合法權益；在涉及養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險等社會保險費用和工人工資的金額認定方面，人民法院要合理分配舉證責任，準確把握證明標準，對行政機關認定的基本事實成立，但在相關金額計算上存在錯誤的，人民法院可以依法確定相應數(shù)額，防止因簡單撤銷行政決定給當事人帶來訴累。
八是強調要更加注重通過協(xié)調、和解，維護社會的和諧穩(wěn)定。
強調要將協(xié)調、和解機制貫穿行政審判程序的全過程，把維護和促進社會和諧穩(wěn)定作為衡量行政審判的重要標準。強調要重視借助法院和法官之外的力量參與協(xié)調，通過行政機關首長、上級行政機關、黨委、政府以及上級法院的合力，有效化解行政糾紛。同時要注意協(xié)調和解的合法自愿，重視和解協(xié)議的執(zhí)行。要探索建立溝通協(xié)調平臺，形成司法與行政良性互動機制。
九是強調要創(chuàng)新審理和裁判方式，快速有效化解行政糾紛。
為使各項應對舉措及時發(fā)揮實效，盡快穩(wěn)定行政法律關系，要適當試行在審理行政爭議的同時，一并審理化解民事爭議的審判方式。不僅在審理行政裁決案件時可以一并解決民事爭議，在與行政裁決相類似的行政確權、行政處理、頒發(fā)權屬證書等行政案件時，也可基于當事人申請一并解決相關民事爭議。這既有利于解決行政訴訟與民事訴訟交叉問題，也有利于防止出現(xiàn)相互矛盾的判決，避免不同審判部門相互推諉，久拖不決。
要注意避免“官了民不了、案結事不了”的現(xiàn)象，通過行政裁判方式和種類的創(chuàng)新，更加注重解決實體爭議和基礎性爭議。作出責令重做類判決時，要明確具體，并具有可執(zhí)行性，防止在執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)爭議而影響案件處理的效果，損害相對人合法權益。
十是強調依靠黨的領導，接受人大的監(jiān)督的重要性。
金融危機背景下的行政審判工作，尤其離不開黨的領導和人大監(jiān)督。“保增長、保民生、保穩(wěn)定”有關的行政案件，與全局和大局的關系更加緊密，政治性和政策性更為突出。與其他審判工作相比，行政審判工作要更加主動、自覺地依靠黨的領導和人大的監(jiān)督，積極主動地服從并服務于黨的各項工作大局。特別是對于大要案，要主動向黨委和人大報告，上級法院要及時進行跟蹤指導，依法監(jiān)督，以避免因案件審理不慎，而影響經(jīng)濟發(fā)展、損害人民群眾的合法權益，妨礙社會穩(wěn)定。
■背景■
國際金融危機發(fā)生后，中央政府和地方各級政府以及職能部門出臺了一系列行之有效的應對措施。這些應對措施大多數(shù)都要通過具體的行政管理手段予以落實，要通過具體行政行為的方式得以實現(xiàn)。這些管理手段和具體行政行為，不可避免地會影響到有關公民、法人和其他組織的權益。其中一些行為可能會產(chǎn)生行政糾紛，進而通過行政訴訟的方式反映到人民法院的審判工作中。同時，受國際金融危機的影響，在一些特定的領域和行業(yè)，糾紛和矛盾大量顯現(xiàn)。特別是受國際金融危機影響，企業(yè)經(jīng)營不善所帶來的勞動保障問題，農(nóng)民工下崗返鄉(xiāng)所帶來的農(nóng)村土地調整問題，政府大規(guī)模公共投資振興經(jīng)濟政策引起的農(nóng)村土地征收及城市房屋拆遷問題，使得行政爭議日趨復雜化。這些因民生問題而引發(fā)的糾紛，因直接涉及相對人的基本生產(chǎn)和生活，極易演化成突發(fā)性、群體性和極端性的事件。如不及時予以妥善解決，對于保障民生和社會的和諧穩(wěn)定將產(chǎn)生不利影響。能否有效預防和妥善解決這些行政糾紛，關系到黨和國家應對金融危機措施的實效，關系到廣大人民群眾的切身利益的實現(xiàn)，關系到社會的和諧與穩(wěn)定。
行政審判工作與服務“三保”大局密切相關。行政審判工作通過支持行政機關依法行政，保障各項應對措施及時落實到位，有效地促進經(jīng)濟增長；同時，通過保護相對人，尤其是普通民眾的民生，及時、高效、便捷地化解行政糾紛，最終實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。因此，在新的形勢下，如何發(fā)揮行政審判的職能作用，做好行政審判工作，為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的大局服務，既是對人民法院行政審判工作能力的綜合考驗，更是行政審判工作發(fā)展的大好機遇。為了更好地堅持“三個至上”重要思想，更好地實踐“人民法官為人民”的主題活動，積極回應當前形勢下人民群眾對行政審判工作的新要求與新期待，最高法院專門針對當前的形勢，結合行政審判工作實踐，制定出臺了《意見》。
為準確把握金融危機背景下經(jīng)濟、社會形勢的新發(fā)展、新變化，掌握特殊困難時期政府行為的新特點和新方式，了解新形勢下新類型行政爭議的動向和態(tài)勢，積極探索為“三保”大局服務的新思路和新辦法，使《意見》更加具有針對性和操作性，最高人民法院行政審判庭組成課題組，專門赴受金融危機影響較大的地區(qū)召開座談會，分別聽取法院、行政機關和企業(yè)界代表對行政審判工作的要求及對行政審判工作如何應對金融危機的意見和建議。最高人民法院行政審判庭與國務院法制辦公室行政復議司聯(lián)合召開應對金融危機行政復議與行政訴訟工作座談會，專門聽取了國務院有關部門關于當前形勢下行政執(zhí)法活動的新情況、新問題以及各部門應對措施落實情況的介紹，聽取各部門對人民法院行政審判工作的意見與希望。在充分吸收各方意見的基礎上，起草了《意見》初稿。后經(jīng)多次征求意見，形成《意見》。
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