在當前全球金融危機愈演愈烈的大背景下,《社會保險法（草案）》（以下簡稱《社會保險法》）終于正式公布并向全社會征求意見。但值得注意到是,此次《社會保險法》并沒有包括企業年金的內容。而《社會保險法》作為我國首部關于社會保險的“基本大法”,有必要對社會保險的第二支柱即企業補充保險做出基本的法律規定。
考慮到2004年兩個部令頒布以來企業年金制度運行所面臨的種種障礙和不利現狀,我們建議在《社會保險法》中單列一章,將企業年金的幾個重大問題以立法的形式明確下來,這可為日后制定《職業年金條例》（包括公務員和事業單位）指明方向。
國際金融危機對我國企業年金有兩點啟示
第一,大力發展企業年金:為完善社保制度、擴大內需和轉變生產方式做貢獻。企業年金是我國多層次社保制度的第二支柱,這次全球性經濟危機和《社會保險法》立法正是促進發展企業年金的大好時機。這是第一個啟示。
這次金融危機昭示,內需不旺始終是制約經濟增長方式轉變的一個主要障礙。對于退休人員來說,養老金替代率持續下降導致其消費不足的重要原因之一。目前,養老金替代率已從當年制度設計的58.5%下降到歷史最低點,個別省市地區下降幅度很大。為此,中央政府在2005年不得不決定連年上調退休金,2009年已是連續第5年上調待遇。
不過,目前企業年金對提高退休收入替代率的貢獻非常小,對拉動內需的作用小得可以忽略不計。盡管如此,我國企業年金的發展空間卻十分廣闊。如果按個人和單位各繳費4%計算,積累40年后我國企業年金的個人替代率可平均達到23%;如按規定的兩個8.33%繳費,40年后將高達48%。要是再加上基本養老保險,替代率合計將會達到100%。這將對有效提振消費信心和擴大內需起到一個質的飛躍。
多年的實踐證明,目前制約企業年金發展的最大障礙之一是稅優政策不明確和不落實。《社會保險法》如能克服阻力,對職業年金稅優比例做出明確規定,必將成為促進經濟發展和提高國民福祉的一座豐碑。
第二,《社會保險法》應將企業年金的基本制度固定下來:堅持信托制。從這次國際金融危機沖擊影響來看,由于DB型(收益確定型）契約制企業年金的資產不是獨立的,難以逃脫這次金融海嘯的洗劫。
但是,在這次金融風暴中,美國DC型（繳費確定型）養老計劃401（k）只損失了2萬億美元。眾所周知,由于其資產獨立于企業,企業破產之后其養老資產還存在,只是“縮水”而已,并不像DB型計劃那樣,一旦企業破產,皮之不存,毛將焉附？
由此可見,2004年兩個部令確定的DC型信托制,是完全符合我國現階段企業生命周期較短的現狀,企業關閉之后也不至于會導致分文皆無。從去年以來長三角和珠三角地區大批外向型企業關閉破產情況分析,只有信托型、資產型和DC型的企業年金制度,才符合中國的實際和抵御外部危機和內部波動導致的風險。
因此,《社會保險法》應以立法的形式將我國企業年金的法律組織形式確定下來,以確保企業年金資產的安全性和獨立性。
《社會保險法》應明確企業年金三大問題
自2004年有關企業年金的兩個部令發布以來,企業年金的運作依然“步履蹣跚,困難重重”。其中,稅優政策難以落實、內部理事會受托和外部法人受托的某些“法律盲點”等三大重要問題是主要的影響因素。因此,作為社會保險的“基本大法”,《社會保險法》應對這三大重要問題做出原則性的法律表述。
（一）《社會保險法》應對稅優比例做出明確規定:防止部門博弈。繼勞動保障部自2004年發布的兩個部令中規定個人和單位兩個8.33%的稅優比例后,國資委于2005年8月下發的《關于中央企業試行企業年金制度指導意見》只確認了4%。2007年9月,國資委下發的《關于中央企業試行企業年金制度有關問題的通知》又將企業繳費比例擴大到兩個部令的兩個8.33%。但是,2008年2月財政部下發的34號文《關于企業新舊財務制度銜接有關問題的通知》又將其限定在企業繳費4％（個人繳費沒有優惠）。
業內普遍認為,這個稅優比例太低,不僅不能滿足社會需求,而且還與兩個部令嚴重沖突。稅優政策的變化無常和混亂,改變了企業的預期,也致使金融機構無所適從,在一定程度上又損害了公共政策的公信力。
5年來,由于兩個部令的“立法”層次較低,權威性也較差,致使各部門之間難以配合,博弈激烈,政出多門,任何一個部門下發的紅頭文件都可能會導致整個企業年金行業性的“窒息”,這在業內已是公開的秘密。
為應對金融危機對我國實體經濟的沖擊,國務院于2008年12月發布的“金融30條”中提到了商業養老保險給予延遲納稅等稅收優惠問題,但從長期來看,應將這次金融危機和《社會保險法》立法作為一個契機,以立法的形式將稅優比例明確固定下來,徹底解決補充保險（包括醫療）在部委之間、央地之間、國企和民企之間稅優政策不一致的混亂狀態。
（二）《社會保險法》應解決內部受托模式的兩個難題:鼓勵大中型國企的積極性。毋庸諱言,目前主要是大中型國企建立了企業年金,而主導模式是內部受托的理事會模式。但是,理事會連帶責任的限定和無償受托這兩個法律難題困擾著“內部受托”模式的發展。而這些問題都牽涉到《信托法》,《社會保險法》與《信托法》位階相同,在這次《社會保險法》立法中應徹底解決內部受托這兩個難題,為大中型國企建立補充保險鋪平道路。
第一,解決理事會連帶責任的界定與限定問題。作為“非法人團體”,企業年金理事會是依年金計劃存在、為年金計劃而發起建立的內設機構,是由企業代表和職工代表等人員組成一個特定的自然人的集合,他們成為年金基金的共同受托人。
這種聯合受托的法律形式目前還存在這樣一個問題,根據《信托法》第三十二條,共同受托人具有的連帶清償責任有兩層含義:一是共同受托人因處理信托事務對第三人所負債務,應當承擔連帶清償責任;二是共同受托人之一違反信托目的處分信托財產或者因違背管理職責、處理信托事務不當致使信托財產受到損失的,其他受托人應當承擔連帶賠償責任。但是《信托法》并沒有對連帶責任的概念進行限定,第三十條只是規定,理事會在“一致行動”之后,一旦出現問題,理事之間必然承擔連帶責任,而不因其善意決策而免責。與英美等國相比,《信托法》的上述規定對共同受托人的責任要求顯得過于苛刻,沒有考慮其他共同受托人的免責情形。
第二,解決理事會無償受托問題。第23號令規定,“企業年金理事會理事應當誠實守信、無重大違法記錄,并不得以任何形式收取費用。”一方面是無償受托,另一方面是理事會成員的賠償責任十分沉重。
由于理事個人的財產數量十分有限,與規模龐大的年金基金形成了巨大反差,與外部法人受托機構的賠償能力相差甚遠,一旦發生損害賠償,不僅沒有抵債的能力,難以追究。而且,在理事成員承擔的責任與義務之間顯示出極大的不對等,在其承擔的風險與回報之間顯示出嚴重的不對稱,換言之,他們擔負的責任巨大,但卻沒有相應的激勵機制,這種無償受托的情況對理事會來講難免有失公平。
外部法人受托主體與內部理事會受托主體之間的區別在于,前者以盈利為目的,屬于商事受托,后者以非盈利為目的,屬于民事受托,是“義工”;前者是專業人士受托,后者是非專業人士受托,需要聘任外部專業人士。
在《社會保險法》立法過程中,應協調《信托法》相關條款的修訂,有必要對共同信托的責任與義務進一步予以明確,即在加強對受益人、委托人利益保護的同時,應加強對受托人合法權益的保護。
（三）《社會保險法》應解決外部受托模式兩個難題:降低中小企業和民企的門檻。5年來,我國企業年金之所以會步履蹣跚,就外部受托模式來說,主要存在著以下兩個亟待解決的重要問題:
一是解決企業年金提供商的資格分散問題。2004年以來,國家已經認定了兩批金融機構。在2008年認定第二批金融機構時,為扭轉和“校正”資格分散問題,本著“原則上不批單一資格”的精神,在18家年金基金提供商中認定了24個資格:受托人7家、賬管人7家、托管人4家和投資管理人6家。其中,單一資格13個,占24個資格的54%,與第一批57%相差無多。
但是,如把這兩批認定結果合在一起會發現,“二次校正”的效果良好:在兩批認定的41家機構中,同時具有兩個資格以上的機構有15個,單一資格的機構有26個,即具有單一資格的26個機構占41個機構的63%;這個比例高于第一批的57%和第二批的54%。但是,如果在26個單一資格中除去18個投資管理人資格之后,其他三類機構合計就只剩下8個。這個絕對數量與第一批（8個）和第二批（8個）完全一樣。
二是解決“養老金管理公司”的法律地位問題。在第一批認定中,受托人有5個,第二批是7個,兩批共12個,但經過第二批認定工作的“校正”,單一資格的機構只剩下2個（降到17%）。其中,同時具有三個資格的機構有5個（占42%）。
這充分說明:一是受托人的數量遠遠小于投資管理人（21個）和賬戶管理人（18個）,相對更為集中了;二是“雙重資格”的受托人數量與三重資格數量各有5個（各占42%）,占絕對優勢,成為受托人的主體,為改變受托人“空殼化”創造了條件;三是“三重資格”的受托人高達5個之多。
盡管第二次審批之前主管部門的反應迅速,最大限度地實現了受托人“功能垂直整合”,在一定程度上緩解了受托人的“空殼化”現象,但這充其量只是一個權宜之計。因為,它們畢竟還不是專業化的養老金管理公司,只是在現有制度的“優化”結果而已。
海外的實踐證明,建立捆綁式、一站購齊的專業化“養老金管理公司”是大勢所趨,效果很好,更適合現階段企業年金市場的需要。專業化的養老金管理公司是發展趨勢,《社會保險法》應為建立養老金管理公司厘清部門關系,確定改革原則,規劃改革思路。
在借鑒海外經驗的基礎上,《社會保險法》應因勢利導,為養老金管理公司的定位制定一個法律框架,理順養老金管理公司的審批與監管之間的關系,厘清有關部門之間的職能,對行政主管部門的審批登記和資格認定的職能予以整合,否則,在目前環境下,養老金管理公司難以名正言順地“誕生”,就連目前承諾專司企業年金的幾個養老保險有限公司生存下去都很困難。
（作者系中國社會科學院研究員）
