吳敬璉：中國經濟改革三十年歷程的制度思考
國務院發展研究中心研究員 吳敬璉
從1978年至今，中國的改革開放已經走過30個年頭。改革開放所要達到的目標，按照中共十七大的概括乃是“從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉折”。現在，這個歷史轉折還沒有完全實現。為了完滿地實現這個轉折，我們應當認真總結30年的經驗教訓，讓歷史照亮我們未來的道路。
一個國家的經濟發展，通常是由兩個“車輪”驅動的:一個是技術，另一個是制度。對于中國這樣一個經濟技術水平處于落后地位的發展中國家而言，新的、效率更高的技術是在先進國家廣泛存在并且可及的；但是，是否能夠廣泛運用這些新技術，卻取決于是否擁有與這些技術相適應的制度體系。所以，在技術和制度這兩個推動歷史前進的車輪中，制度顯然較之技術具有更加重要的意義。
災難促進了改革共識（1970年代后期）
1949年中華人民共和國成立以后，共和國的領導人按照“三年準備、十年建設”新民主主義社會，然后逐步向社會主義過渡的設想進行，曾經在1950年代初期恢復國民經濟的工作中取得巨大的成功。但是，在1952年土地改革實現和朝鮮停戰以后，毛澤東批判了劉少奇等中共領導人組織執行的新民主主義綱領，并在1953年正式確立“使生產資料的社會主義所有制成為我們國家和社會的唯一的經濟基礎”為目標的“過渡時期總路線”。1955年掀起“社會主義高潮”，迅速實現了對農業、手工業和資本主義工商業的“社會主義改造”。這樣，中國效仿蘇聯的榜樣，廢除了市場制度，全面建立了蘇聯式的集中計劃經濟（命令經濟）制度。
蘇式集中計劃經濟制度剛一建立，其嚴重弊端就顯現出來。在新民主主義條件下還擁有比較大的經營自主權的國有企業，這時完全變成上級行政管理機關的附屬物，人、財、物，供、產、銷全都由上級行政機關決定。這樣的“生產單位”失去了經營自主權和生產積極性，生產效率和服務質量急劇下降，連國有企業的領導人也嘖有煩言。面對黨內外對蘇式計劃經濟體制的批評，黨政領導決定在保持國有經濟的統治地位和堅持命令經濟的前提下，對這一體制作出某些調整，適度擴大下級政府和國營企業權力和利益。這就是1956年中共八大決定進行的“經濟管理體制改革”。
對于集中計劃經濟體制應當向哪個方向進行和進行哪些調整，領導人的意見是有差別的。例如，作為當時經濟工作主要負責人的陳云提出，要在集中計劃經濟體制中引入某些市場的因素，形成“三為主，三為輔”的經濟格局，這就是在工商經營方面，國家經營和集體經營是工商業的主體，但是附有一定數量的個體經營作為對國家經營和集體經營的補充；在生產計劃方面，計劃生產是工農業生產主體，按照市場變化而在計劃許可范圍內的自由生產是計劃生產的補充；在社會主義的統一市場里，國家市場是主體，附有一定范圍內國家領導的自由市場作為國家市場的補充。
作為黨的最高領袖的毛澤東有更大的權威。他認為，蘇式計劃經濟的弊病并不在于用行政命令配置資源，而在于“權力過分集中于中央”，管得過多，統得過死，抑制了各級地方政府、生產單位和職工的積極性。這樣，毛澤東在“體制下放”和“人民公社化”的制度基礎上，發動了“超英趕美”的“大躍進”運動。上述“經濟管理體制改革”招致了1958－1960年期間各地區、各部門、各單位爭奪資源的大戰，經濟秩序一片混亂，耗費大量資源所換得的也只是一堆邀功的虛夸數字和嚴重的經濟困難和生命損失。
毛澤東沒有對“大躍進”造成的災難引咎自責，相反認為“大躍進”失敗的根本原因在于干部群眾的“共產主義覺悟不高”和劉少奇、鄧小平等黨政負責人在“大躍進”失敗后背離了他所倡導的“無產階級專政下繼續革命路線”。于是，就在1966年發動了“向走資本主義道路的當權派奪權”和“對黨內外資產階級全面專政”的“無產階級文化大革命”。 所謂“無產階級專政下繼續革命理論”同樣具有極“左”的性質。毛澤東在“文化大革命”高潮中發表的“無產階級專政理論”竟然宣布“按勞分配、貨幣交換，這些跟舊社會沒有多少差別”，要和“黨內走資派”一起加以消滅。在“文化大革命”中，以江青為首的“四人幫”瘋狂奪取國家權力，并利用手中的權力胡作非為，最終使整個中國社會瀕臨崩潰的邊沿。
在這種情況下，朝野上下一致認為舊路線和舊體制再也不能繼續下去了，要求從變革中尋求救亡圖存的出路。國務院副總理李先念在1978年7－8月召開的國務院務虛會上所作的總結中指出，當務之急，是既要大幅度地改變目前落后的生產力，也要多方面地改變生產關系，改變上層建筑，改變工農業企業的管理方式和國家對工農業企業的管理方式，改變人們的活動方式和思想方式。這反映了朝野上下在經歷十年“文化大革命”的巨大災難以后尋求變革的共識。
“摸著石頭過河”和“雙軌制”的形成（1978－1983年）
啟動改革的第一個行動，是十一屆三中全會發動解除極“左”思想束縛的“思想解放運動”。在這以前，《人民日報》、《紅旗》雜志、《解放軍報》發表的兩報一刊社論《學習文件抓綱要》，提出了所謂“兩個凡是”的方針，即“凡是毛主席作出的決策，我們都堅決維護；凡是毛主席的指示，我們都始終不渝地遵循”。“兩個凡是”意味著繼續執行造成了巨大災難的極“左”路線和相關制度。這與當時全國上下普遍提出的終結極“左”路線、實現“撥亂反正”的訴求是完全對立的。于是，在鄧小平的指導下，以1978年5月11日《光明日報》發表《實踐是檢驗真理的惟一標準》的評論員文章為開端，在全國掀起了一場以“解放思想”為基本內容的啟蒙運動，為改革開放奠定了思想基礎。
不過在當時進行全面改革的理論準備不足的情況下，中國黨政領導采取的策略是在保持命令經濟占主體地位的條件下，作出了一些變通性的制度安排，為民間創業活動開拓出一定的空間。
第一，在土地仍歸集體所有的條件下，以“包產到戶”的形式恢復農民的家庭經營。
在1955年的農業合作化運動中，全國絕大多數農民都在“批判右傾保守思想”的強制下加入了集體所有制的農業生產合作社，個體農民在土地改革運動中分得的土地也合并為不可分割的“集體財產”。除國家不包工資分配外，合作社已經與國營企業沒有區別。1958年7月，毛澤東又號召把高級社合并組成“一大二公”的人民公社，土地、勞動力和其它生產資料都歸“政社合一”的公社統一調配。
在實現“合作化”以后，農民依然希望重建自己的家庭經濟。于是，一有風吹草動，他們就會在“實行生產責任制”的名義下提出“包產到戶”的要求。但是毛澤東把“包產到戶”和集體農民擁有的小塊“自留地”、農民出售家庭產品的“自由市場”以及個體工商業戶“自負盈虧”放在一起，合稱為“三自一包”的“資本主義復辟逆流”。每一次包產到戶的要求都受到嚴厲的批判和制止。
“文化大革命”結束后，許多地區的農民再次提出實行包產到戶的要求。當時出現的農業生產責任制有“包工到組”、“包產到戶”和“包干到戶”三種主要形式。現在通常稱為“包產到戶”的形式在當時稱為“包干到戶”。“包干到戶”為主要形式的“包產到戶”浪潮，首先在安徽興起。“包干到戶”的基本做法是:作為土地所有者的集體（一般由村委會代表）按人口或按勞動力將土地發包給農戶經營，農戶按承包合同完成國家稅收、統購或合同定購任務，并向生產隊上繳一定數量留存用作公積金和公益金，余下的產品全部歸農民所有和支配，從而取消了生產隊統一經營和統一分配，“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”。因此，“包干到戶”意味著農業經營方式由集體經營向家庭在承包來的土地上經營的根本轉變。
除安徽外，四川、貴州、甘肅、內蒙古和河南等地“包產到戶”也有了相當規模的發展，并且對促進當地農業發展起到了很好的作用。但是，上述地區的這種制度變革不被當時實行“兩個凡是”方針的黨中央所認可。直到1979年的中共十一屆四中全會還規定:“不要包產到戶”和“不許分田單干”。不過，隨著鄧小平掌握實際領導權和“兩個凡是”的錯誤方針的終結，1980年9月，在中共中央批轉的省市自治區黨委第一書記專題座談會紀要，即《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中，提出“在那些邊遠山區和貧困落后地區，長期‘吃返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，也可以包產到戶”。這一文件下發后，全國各種形式的承包責任制快速發展，其中發展最快的是“雙包”（“包產到戶”和“包干到戶”）。1982年1月，中共中央、國務院發出關于農村經濟政策的第一個“1號文件”中明確指出: “包工、包產、包干，主要是體現勞動成果分配的不同方法。包干大多是‘包產提留’，取消了工分分配，辦法簡便，群眾歡迎。”這就使以“包干”為主要形式的承包責任制度有了正式的政策依據，從而使這種自下而上的自發制度演變得到了自上而下的確認。1983年初，實行以“包干到戶”為主要形式的“雙包”的生產隊占全國生產隊總數的98％。這意味著中國農業在繼續保持土地公有制的條件下通過“承包”的方式使農民的家庭農場得以建立。
家庭聯產承包經營制的推行極大促進了中國農業的恢復和發展，促使中國農業和農村發生了巨大變化。1985年農村總產值較之1978年增長了近3倍。1984年，中國糧食總產量達到創紀錄的40731萬噸，比1978年增長33.6％；隨著農業發展，農村產業結構日趨合理，林、牧、副、漁以及農村工商業產值均有所提升；農民收入也有了大幅度增長，1984年農村居民人均純收入達到355元，比1980年增長85.5％。
第二，在保持公共財政與企業財務合一的前提下，實行“分灶吃飯”的承包制財政體制，使各級地方政府有了促進本地經濟發展的積極性。
“文化大革命”結束后，為了緩解1979年出現的巨額預算赤字，調動地方政府增收節支的積極性，從1980年起，中央政府將一部分資源配置權力和財政收支決策權力下放給各級地方政府，財政預算體制由中央統收統支制轉向包干制，即當時被稱為“分灶吃飯”的財政體制。除北京、天津、上海三個直轄市仍實行接近于“統收統支”的辦法外，其余省及自治區都實行“分灶吃飯”，即按照預先規定的比例或數額，在中央預算與地方預算之間分配收入的財政管理體制。于是，省、地、縣等地區成為具有自己獨立經濟利益的經濟主體。中國經濟也由一個單一的系統轉變為包含許多獨立子系統的“多部門系統”（Multi-Division System），甚至“多級法人制系統”（Holding System）。在這種體制下，地方政府在獲得了一定范圍的經濟管理權力之后，有動力為本地區進行市場創業活動的人士提供保護和支持，通過擴大本地區的經濟總量來提高地方政府和官員個人的收益。這可以說是“分灶吃飯”改革的一項意外成果。
第三，在生產資料的流通和定價上實行 “雙軌制” ，即在物資的計劃調撥和行政定價的“計劃軌”之外開辟出物資買賣和協商定價的“市場軌”。
在集中計劃經濟下，所有生產性物質資源（生產資料）都由計劃機關通過行政指令在國有經濟單位之間進行分配，價格只是在這些單位之間進行核算的工具，除占比重極小的集市貿易有少量“三類物資”流轉外，并不存在真正意義上的市場。改革開放初期，鄉鎮企業、個體企業和其他非國有經濟成分開始產生和逐漸壯大，它們的生產資料供應沒有列入國家計劃，如果沒有市場交易，這些企業就難以生存，更談不到發展。
1979年，國務院轉發的《關于擴大國營工業企業經營自主權的若干規定》開始允許企業按照“議價”自銷超計劃產品。于是，物資流通和產品定價的“第二軌道”就完全合法化了。隨著國有企業計劃外生產和交換范圍的日益擴大，1984年非國有企業工業總產值已經占到全國工業生產總值的31％，1985年1月國家物價局和國家物資局發出《關于放開工業生產資料超產自銷產品價格的通知》，允許企業按市場價出售和購買“計劃外”的產品，從此開始正式實行生產資料供應和定價的“雙軌制”。它的具體的辦法是，對那些在1983年以前有權取得計劃內調撥物資的國有企業，仍然根據1983年調撥數（即“83年基數”），按照調撥價供應所需生產資料；超過“83年基數”的部分，則按照市場價格從市場購買。
第四，在國內市場的“大氣候”尚未形成的情況下，構建對外開放“經濟特區”的“小氣候”來與國際市場對接。
在改革開放初期，要在短時期內形成國內市場并全面與國際市場對接是完全不可能的。于是，汲取其他國家建立出口加工區和自由港的經驗，利用沿海地區毗鄰港澳臺和海外華僑、華人眾多的優勢，通過營造地區性的“小氣候”作為對外開放的基地。1980年5月中國政府決定對廣東和福建兩省實行對外開放的“特殊政策”。1980年8月，批準在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦“以市場調節為主的區域性外向型經濟形式”的經濟特區。
這些變通性的制度安排，為有創業能力的人從事生產性活動提供了廣泛的可能性。
改革以前，中國經濟按照列寧的經濟模式，組成一個無所不包的“國家辛迪加”（State Syndicate），所有的經濟資源都掌握在政府手中。在這種制度條件下，有才能的人士發揮其才能以獲取最大收益（包括財富、權力和聲望）的唯一途徑，是成為政府官僚體系（bureaucratic system）的一員；即使要在國營經濟中施展才能，也要首先在上述官僚體系中獲取一定的地位，而很難直接地發揮生產性的作用。當然，這并不意味著改革以前最有才能的人士都能夠進入到對能力回報最高的政府部門，受政治因素和戶籍制度的影響，在計劃體制下，大量人才無法充分發揮其才能和獲得最大收益。
在“文化大革命”結束以后采取的以上變通性的制度安排，在政府繼續保持對經濟的強力控制的條件下逐步擴大了市場的作用。隨著政府允許私人創業和從事生產活動所得到報酬的改善，社會成員中一部分有能力的人士脫離了原有的職業，轉而成為從事創業活動的企業家。首先，在計劃體制下面臨的不確定性最大、報酬卻最低的農民最具有積極性開展創業活動；其次，在城市人口中，那些有才能但由于階級成份不好或其他原因不能成為國有企業或事業單位職工的人群也有積極性從事私人經營；最后，在企業家創新收益不斷提高的條件下，原有體制中的政府官員或國有企業員工由于家庭背景、工作經歷、“人脈關系”等原因從事尋租活動的能力較低，因而收入水平低下的那些人也轉到生產性創新活動方面去。
這樣，就形成了一種“雙軌制”的制度環境。它由兩個部分組成:第一，作為計劃經濟基礎的國有經濟（存量部分）仍然按照命令經濟的邏輯運轉；第二，新成長起來的民營經濟成分雖然仍然在不同程度上依附或隸屬于基層政府，但其供產銷則大體上是由市場導向的。
這種“雙軌制”的制度環境所造成的經濟和社會后果也是雙重的:一方面，它給民間創業活動一定的空間，使各種類型的民營企業迅速成長起來。1981年，中國民營企業的數量僅僅為183萬戶，到1985年已經增長到1171萬戶，年均增長速度超過159%。同時，在對外開放政策的推動下，中國的對外貿易總額和外國直接投資快速增長。另一方面，它造成了廣泛的尋租（rent-seeking）環境，埋下了腐敗的蔓延的禍根。如果不能及時地通過進一步的市場化改革消除這一禍根，就有可能釀成嚴重的社會政治問題。
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