中國農村改革三十年歷程和主要成就
中國機構網 2008年04月24日 08時18分
■中國改革開３０年農業篇
中國農村改革的成功，曾經被總結為“一靠改革、二靠政策、三靠科技”。實際上，政策調整也是改革內容的一個重要組成部分。因此，體制變革和技術進步構成了推動中國農村發展的兩個車輪。然而，當我們回顧這段發展歷程，究竟采取什么樣的標準來對它進行階段性劃分，對于不同的學者來講，可謂是一個見仁見智的事情。特別是，中國漸近式改革方式所呈現出來的改革內容交替、重疊、甚至反復，也增加了從總體上劃分階段的難度。我們根據農村改革內容的標志性變化，大體上將近三十年來的改革歷程劃分為四個階段。
第一階段：
１９７８—１９８４年
中國農村改革發軔于農業改革。它首先從改變農村的基本經營制度入手，在推行“包產到戶”和“包干到戶”等責任制形式的基礎上，逐步形成了家庭承包經營制度，這是農村改革初期的核心內容。從時間上看，第一階段是農村改革的突破階段。
在２０世紀７０年代末和８０年代初，農村家庭聯產承包制改革像星星之火，在短短幾年時間里，就從局部地區擴展至全國所有省份。１９８０年，政策上明確提出在農業領域普遍建立各種形式的生產責任制。隨后，包產到戶和包干到戶等責任制形式得到了政策的充分肯定和普遍推廣。到１９８１年底，全國農村已有９０％以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制。到１９８３年底，全國農村基本上實行了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。到１９８４年，中央提出土地承包期一般在１５年以上。這樣，家庭承包經營制度就被確立為中國農村一項最基本的生產經營制度。
家庭聯產承包制的普遍推行，動搖和瓦解了人民公社體制的基礎。從１９８３年到１９８５年初的兩年時間里，我國開始實行政社分開、撤社建鄉的工作。它宣告了人民公社體制徹底解體，標志著農村微觀經濟組織基礎從此發生了本質的改變。農戶作為從事商品性生產經營活動的基本主體，強化了農村基本生產單位的預算約束和激勵機制，使得農業生產的內在動力大大加強。同時，提高農產品(25.50,0.51,2.04%,吧)價格也極大地調動了農戶發展農業生產的積極性。１９７９年以來，政府對農產品價格大幅度提升，有１８種農產品的價格平均上調２４．８％。在這些因素的作用下，這一時期的農業和種植業獲得了超常規的高速增長，并為其后的農村改革和全面發展創造了條件。
數據顯示，１９７８—１９８４年，中國農業產出平均每年保持了７．７％的增長速度。１９８４年與１９７８年相比，農業總產值以不變價計算增加了４２．２３％，按照生產函數估算，其中約有一半４６．８９％ 來自家庭聯產承包制改革帶來的生產率的提高，而化肥增加的貢獻為３２．２％，約占１／３。若以生產反應函數估計，農村經濟體制改革對農業增長的貢獻為４２．２％，提價貢獻為１６．０％林毅夫，１９９４ 。家庭聯產承包制度作為中國農民的一次偉大創舉，它不僅迎來了中國農業增長的“黃金時期”，而且在很短的時間內解決了上億人的溫飽問題。農村貧困人口的絕對數量從２．５億人下降到１．３億人，貧困發生率從３０．７％下降到１５．１％，成為人類消除貧困歷史上的一項奇跡。
第二階段：
１９８５—１９９１年
農村改革的成功和生產效率的提高，把農村改革引向調整農村產業結構和改革外部環境的更高層次。隨著農村基本經營制度的全面確立，農村第二步改革進入了全面探索市場化改革的階段，改革重心放在改革農產品流通體制、培育農產品市場、調整農村產業結構和促進非農企業發展等重要方面。因此，第二階段可以看成是農村改革邁向市場化的階段。
從１９７９年開始，國家逐步減少農副產品的統派購種類。到１９８５年，國家對農產品的統派購制度進行全面改革，實現“雙軌制”。取消了糧食、棉花的統購，將其改為合同定購。定購的糧食，國家確定按“倒三七”比例計價。定購以外的糧食可以自由上市。對于其他各類農產品，實行價格放開，由市場供求調節。為了保護和鼓勵農民生產和交售糧食的積極性，１９８６年進一步提出，適當減少合同定購數量，擴大市場議價收購比重。在改革農產品購銷體制的同時，以１９９０年１０月中央在鄭州建立小麥批發市場為標志，９個區域性批發市場和一批各種類型的較為規范的農貿市場在全國各地得到長足發展，為最終取代主要農產品的計劃調撥創造了物質基礎和制度條件。
在調整農村產業結構上，國家一方面積極鼓勵發展多種經營，優化種植業結構，促進農林牧漁全面發展；另一方面鼓勵農民從事工商業等非農產業活動和發展鄉鎮企業。這些措施不僅促進了鄉鎮企業在２０世紀８０年代中期的異軍突起，而且促進了農村經濟從傳統的農業單一結構轉向多部門的綜合發展。在農業總產值構成中，１９９１年比１９７８年，種植業比重下降了１６．９個百分點，林業、牧業和漁業分別上升了１．１、１１．５、４．３個百分點。在農村社會總產值中，１９９１年比１９７８年，農業比重下降了２７個百分點，工業比重上升了２５個百分點。農業生產結構變動和農村產業結構變動在這個階段都快于農村改革的第一階段。
通過這一時期的改革，市場機制逐漸被引入到農業和農村經濟之中，并發揮了越來越重要的作用，為農業和農村經濟全面向市場經濟過渡奠定了基礎。但是，在深化和拓寬改革領域的過程中，也遇到了一些始料未及的復雜情況，并引起了種種不協調的現象：價格放開后出現了農產品市場價格的劇烈波動，引起生產者和消費者的普遍不安，糧食產量一度下滑，糧食購銷體制未達到預期目標，又從合同訂購退回到實際上的統購；鄉鎮企業迅猛發展出現了與城鎮工業爭原料、爭能源和爭產品等情況；農民進入非農產業領域的摩擦加劇等問題。為了遏制通貨膨脹，我國在１９８８年提出了治理整頓的方針。
在三年治理整頓期間，由于受資金緊縮、市場疲軟等宏觀背景和一些行政措施的影響，農村產業結構調整，尤其是鄉鎮企業發展受到抑制，農民收入出現改革以來的首次徘徊，甚至出現了負增長，農村貧困人口數量也有所上升，這些問題隨著農村改革進入第三階段和經濟高速增長的到來被全面緩解。
第三階段：
１９９２—１９９８年
１９９２年初鄧小平同志視察南方發表重要講話和同年１０月黨的十四大召開，推動了中國新一輪的經濟高速增長。在明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標之后，農村改革進入了一個全面向社會主義市場經濟體制轉軌的時期。通過這個階段的改革，農產品市場體系初步建立，市場機制全面取代了計劃手段，在調節農產品供求和資源配置等方面發揮著主導作用。
這個階段的農村改革主要集中在以下幾個方面：一是通過立法手段穩定農村基本經營制度，并在土地承包期１５年到期后，繼續延長３０年保持不變。在經過一系列土地制度改革嘗試，如“兩田制”、“增人不增地、減人不減地”、“大穩定、小調整”等形式基礎上，將“增人不增地、減人不減地”確立為農村土地制度改革的主要模式，保持農村土地制度的基本穩定。
二是對以糧食為主的農產品流通體制進行一系列改革，嘗試建立與社會主義市場經濟體制相適應的農產品流通體制。在這個階段的初期，國家出臺了購銷同價和“保量放價”的政策，試圖廢除糧食的統銷制度，讓市場在調節產銷上發揮主要作用。但緊接著糧食產量下滑和價格上漲，出于對穩定市場和糧食安全的擔憂，國家出臺了“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制，通過提高糧食價格、恢復定購、建立專項儲備制度和風險基金制度，以及實行農產品收購保護價政策，加強對糧食市場的宏觀調控。到１９９８年，盡管糧食流通體制改革尚未完成，但棉花流通體制改革基本建立了依靠市場機制、實現棉花資源合理配置的新體制。
三是鄉鎮企業通過加快產權改革、調整產業結構和產品結構、加快技術進步、改善內部管理等，獲得了空前發展。１９９２—１９９６年，鄉鎮企業經歷了第二個高速增長時期。鄉鎮企業增加值的年平均增長速度達到４２．８％同期名義ＧＤＰ年平均增長率為２５．７％ ，占國內生產總值的比重上升為２６．０％，占全國工業增加值的比重達４３．４％，成為我國農村經濟的主體力量和國民經濟的重要支柱。到１９９６年底，鄉鎮企業個數為２３３６萬個，是１９９１年的１．２倍；吸納的農村勞動力達１．３５億人，是１９９１年的１．４倍；完成增加值１７６５９億元，是１９９１年的５．９倍。然而，１９９７年的東南亞金融危機對鄉鎮企業出口的沖擊和國內市場競爭加劇，使鄉鎮企業增長速度出現回落，而且要素配置上也出現了資金增密現象，吸納農村勞動力就業能力不斷下降。
在經濟高速增長、鄉鎮企業高速增長和城鄉差距擴大的背景下，農村勞動力第一次出現了大規模向城市流動和跨區流動，形成了“民工潮”。為了有序引導農村勞動力流動，國家通過采取就業證和改革中小城鎮戶籍管理制度等措施，加強對農村勞動力流動的管理。然而，受鄉鎮企業吸納就業能力減弱、９０年代中后期城鎮就業形勢嚴峻的影響，農村勞動力轉移數量在９０年代中后期保持上升的同時，但轉移速度有所下降。
在１９９４年和１９９６年兩次糧食提價８２％、非農就業比例上升的作用下，農民收入在９０年代前期保持了快速增長的勢頭，從１９９０年的２．０％上升到 １９９６年的９．０％，達到９０年代的最高點。此后，隨著農產品價格一路下跌和非農就業轉移速度放緩，農民收入增長在９０年代后期一直處于減速增長時期。
經過這個階段的改革，除糧食外，我國農產品依靠市場機制配置資源和調節供求的方式已經全面確立，并在多種因素的作用下，農業綜合生產能力有了全面穩定的提高，農產品供給實現了由長期短缺到供求基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。在農產品總量增加的同時，品種增多，品質改善，質量安全水平提高，均衡供給能力增強。中國農業和農村經濟步入了新的發展階段，農村經濟的增長方式也發生了明顯的變化，農業和農村經濟發展不僅受到資源條件的約束，而且還越來越受到市場需求的約束，農村經濟與整個國民經濟發展的關聯程度越來越強。
第四階段：
１９９９年以來
在農業和農村經濟發展進入新的階段以后，農村改革越來越關注農業和農村發展的深層次矛盾和問題，改革的重點主要針對新階段的農村綜合改革和社會主義新農村建設等重大問題。把農業和農村發展放在國民經濟通盤格局下，考慮在工業化的中期階段與農業和農村外部環境變化的大背景下，如何實行“以工促農、以城帶鄉”，建立農業和農村經濟長效發展機制，從總體上解決“三農”問題。著力于城鄉統籌和農村全面發展、農村社會事業建設，是這個階段農村改革的突出特征。
在這個階段，農村改革出臺了一系列重大改革措施：一是在９０年代全面清理農民負擔項目的基礎上，對農村稅費改革進行試點，在試點成功之后全面鋪開，取消各種農業稅費，使得農業發展進入無稅時代。農村稅費改革２０００年在安徽省啟動，其他省選擇部分縣市 進行試點。江蘇省２００１年在全省試點，取得了明顯進展。之后，農村稅費改革試點范圍快速擴大。２００４年，全國取消農業特產稅，吉林、黑龍江兩省免征農業稅，河北等１１個省降低農業稅３個百分點，其他省區降低１個百分點。２００６年，在全國范圍內全面取消農業稅，終結了中國延綿了２６００多年的種地交“皇糧國稅”的歷史。２０００—２００５年，通過減免農業稅，農民人均減負１２５０元。在此期間，為了確保農民負擔得到明顯減輕且不反彈，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉和確保農村義務教育經費正常需要，中央財政共安排農村稅費改革轉移支付資金１８３０億元。
二是改革我國農產品進出口貿易體制，農業全面對外開放。按照加入世界貿易組織協議的要求，我國對有關農產品貿易的國內市場準入、國內支持和出口補貼等方面進行改革，降低了農產品進口關稅，取消了出口補貼，對大宗農產品采取配額制度，并逐步向關稅化過渡。通過這些改革措施，我國農業對外開放程度大幅度上升，農業利用外資水平也有了顯著提高，農業和農村發展也進入了后ＷＴＯ的全球化時代。
三是推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革，鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔，調整和改善城鄉公共財政投入的分配格局，建立提高農村公共服務水平的長效機制。目前，農村綜合改革正處在試點過程之中，按照計劃，力爭用五年或更長一點的時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制這三項改革任務。
四是糧食流通體制改革取得突破性進展。從２００４年開始，國家全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經營，清理和修改不利于糧食自由流通的政策法規，清理和剝離國有糧食企業財務掛賬，推進國有糧食購銷企業改革，使其真正成為市場主體。這項改革意味著我國農產品流通體制改革的最后一個堡壘被攻克，農產品市場的改革宣告結束。今后的改革，將重點放在農村要素市場的發育上。
五是在推進城市化發展過程中，著力解決進城農民工的就業、社會保障、住房、子女教育、醫療服務等問題，力爭為農民工進城就業創造良好的環境。２００６年，國務院專門下發《關于解決農民工問題的若干意見》，要求從各個方面做好農民工工作。按照農業部的統計，截至２００６年末，我國已經轉移農村勞動力１．８億人，比上年增長５．５％，已轉移勞動力占農村勞動力的比重已經達到３７％。２００６年，農民的工資性收入首次突破千元，比上年增加３００元，成為帶動農民增收的主要力量。
六是在科學發展觀的指導下，按照統籌城鄉發展的要求，全面推進新農村建設。２００５年底，中共中央、國務院出臺了《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，明確提出了從八個方面推進新農村建設。為此，按照“多予、少取、放活”的方針，國家加大了對農業和農村的財政支持力度。根據財政部提供的數據，１９９６年財政支農資金總量為７７４億元，到２００６年增加到３３９７億元。１０年時間里，財政支農資金增加了３．３８倍。在財政支農中，除了“兩減免”和“三項補貼”政策外，國家在農村的公共服務水平也在快速提高，用于農村義務教育和農村衛生事業發展的投入大幅度增加，使得農村義務教育成為真正意義上的免費教育，新型農村合作醫療制度將覆蓋整個農村范圍。在加強農村基礎設施建設和改善農村生產生活條件方面，進展也非常明顯。
通過梳理近三十年來農村改革的歷程，我們可以看到，在農村改革的推動下，農業和農村發展的體制和機制發生了徹底改變，從計劃經濟轉變為市場經濟，市場機制在農業和農村發展中發揮著日益重要的作用；農業和農村發展的手段和環境發生了徹底改變，農業和農村需要依靠現代科技和新型農民，發展現代農業，積極參與國際競爭，提高我國農業的競爭力；農業和農村發展的階段和目標發生了徹底改變，農業和農村發展已經進入新的階段，建設社會主義新農村和全面建設小康社會
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