摘要
南（中國）海的漁業資源的養護，對其周邊的八個國家和一個地區來說，是一個復雜的問題。單靠其中任何一方的片面努力，都不可能奏效，必須要該區域的所有有關各方共同合作。隨著南海漁業資源日趨惡化和對該區域管理體制有效性要求的不斷提高，有關各方進行南海漁業資源的區域合作已顯得更加迫切。本文根據1982年的《聯合國海洋法公約》及1995年的《跨界魚種協定》的有關規定，以南海法律地位“三層級論”為基礎，探討了建立南海漁業資源區域性合作機制的可能途徑及其合作的基本原則。
正文
一、前言
南（中國）海是由越南、柬埔寨、泰國、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓、中國（大陸和臺灣地區）包圍的半封閉陸緣海，總面積為330萬平方公里。它縱跨24個緯度（北緯3度30分——北緯27度40分），形成了一個海洋大生態系統（Large Marine Ecosystem即LME），其中有大量的亞生態系和棲息地，包括紅樹林、海草床、珊瑚礁等，漁業資源十分豐富。整個南（中國）海有記錄的魚類1 064種，蝦類135種，頭足類73種，其中經濟上有重要價值的魚種大約100種， [1] 帶魚類（Ribbon fish/Trichiurus haumela）、烏賊類（Ink fish/Sepi-a）、鯧類（Butter fish/Psenopsis）、金線魚類（golden thread/Nemipterus vigatus）和其他經濟魚類分布在整個南海海域。底層經濟魚類主要是蛇鯔（snail mullet/Saurida）、帶魚、金線魚、石斑魚（Grouper/Epinephelus）等，中上層經濟魚類主要有金色小沙�。℅olden sardine/Sardinella aurita）、刺鯧（Wart/Psenopsis auomala）、藍圓鰺（Round scad/Decapterus maruadsi）等，在南海的中南部還有金槍魚（Tuna/Thunnus）、旗魚（Sail fish/Istiophorus）和其他大洋性魚類。 [2] 南海的原始漁業資源量很可觀，根據學者們的有關估算，在大規模使用機動船作業的1975年以前，北部海域的漁業資源密度達到每平方千米1 100千克；北部灣海域的為每平方千米2 300千克； [3] 而西沙漁場的則為1 120千克。 [4]
20世紀70年代以來，隨著漁業作業技術的發展，南海的漁業資源迅速衰退，環境保護和漁業資源的養護管理已成為周邊國家面臨的緊迫課題。由于該區域內的所有經濟魚類都是跨界種群，他們既生活在一國的經濟專屬區內，也游動于其他國家的經濟專屬區或公海內，顯然只有南（中國）海周邊國家共同合作，才能建立有效的區域性漁業資源的養護管理機制。然而，南（中國）海相關國家之間的主權爭議是世界上最大的難題之一，不進行海域劃界，任何相關的合作將無從開展，至少難以實施。幸運的是，隨著本區域內的有關國家認識到問題的嚴重性，近年來地區政治形勢已得到不斷的改善，建立南海漁業資源的區域性合作機制的可能性正在不斷增加。
二、南海的漁業管理現狀
（一）過度捕撈使漁業資源密度和品質急劇下降，漁業資源不斷衰退
南海漁業捕撈產量，1950年為8萬噸，1955年上升到42.5萬噸，1956年到1979年一直在40萬至80萬噸徘徊，1980年以后由于在該區域作業的機動漁船數量增長，漁業捕撈產量也直線增長，1999年已達到334萬噸，是1950年的40倍。 [5] 據2000年中國專屬經濟區和大陸架勘測課題組的調查，中國、印尼、泰國、菲律賓、越南和馬來西亞在南海的捕撈產量甚至達到了1 220萬噸，約為1950年的153倍。 [6] 而南海漁業資源潛在漁獲量僅為280萬噸左右。 [7] 過度捕撈已嚴重威脅南海漁業未來的發展。據農業部的專題調查，1999年南海北部海域的資源密度下降到每平方千米290千克，比原始密度下降280%；北部灣是該區域內最好的漁場之一，1999年該海域資源密度為每平方千米528千克，比原始密度下降4倍多。 [8] 在資源量衰退的同時，漁獲物資源品質惡化。例如，在南海北部海域底拖網漁獲物中的經濟魚類的比例，90年代比70年代下降20個百分點，且絕大多數是不滿1周歲的幼魚，漁獲物低值化、小型化和低齡化明顯。 [9]
（二）海域交錯重疊、漁業管轄沖突頻繁，惡化了相關國家間的信任關系
20世紀70年代后，南海周邊國家紛紛發表聲明或頒布法規，建立專屬經濟區或大陸架。越南在1977年，柬埔寨、菲律賓在1978年，印度尼西亞、馬來西亞、泰國在1980年，文萊在1982年先后發布了專屬經濟區聲明； [10] 中國也于1998年頒布實施了領海和專屬經濟區法。由于各國的宣布的經濟專屬區在南海相互交叉和重疊，使原本存在的南海領土爭議更加復雜化。一方面，非法捕魚嚴重；另一方面，國家之間的漁業管轄權沖突不斷。僅2003年10月份一個月，“非法”入侵我國南海海域捕魚與炸魚的越籍漁船即多達11艘，起出的炸藥更多達101公斤；2003年2月到10月，中國臺灣“海巡”人員在當地水域驅逐22艘越籍漁船。 [11] 而在中國方面，以中國臺灣為例，根據1992年～1999年間的不完全統計，被南海周邊的菲律賓和印尼兩國扣押的漁船就有104艘。 [12] 2003年元月，本文作者訪問海南省海門鎮時，過去常在南沙捕魚的當地漁民抱怨說，菲律賓軍人對他們非常野蠻。中國漁民在南海的合法海域內甚至要冒“提著腦袋捕魚作業”的巨大風險。從范圍看，沖突區域幾乎遍及南海的所有海域。
（三）資源狀況不清，養護技術落后，生態環境瀕臨崩潰
南海周邊的一些國家一味盲目開發、利用南海漁業資源，對科學養護所需的漁業資源的數據收集工作卻缺乏興趣。迄今為止，還沒有關于南海漁業資源的可靠、完全和詳細的評估數據。不同的機構公布的統計數字各不相同，差異大得驚人。以2000年為例，有資料統計為500萬噸、2/3的魚種都已被過度捕撈， [13] 但另一項調查數據則是1 220噸以上。 [14] 兩者相差了1倍多。關于原始資源密度，除了對北部海域和北部灣、西沙海域有粗略的估計外，對中南部海域的原始資源密度和最大潛在可捕量基本上是一無所知。 [15] 在此情況下，要決定總可捕量（TAC）、最佳捕撈量（OU）、管理參考點、養護參考點或聯合國海洋法要求的其他標準，幾乎是不可能的。
在養護技術方面，目前周邊國家主要采用的技術是投入控制法。具體表現為捕撈許可證、漁具漁法限制。中國還采用了禁漁區和禁漁期、機動船和主功率總指標控制、漁業捕撈產量“零增長”等技術。 [16]
從國際漁業管理技術的發展來看，迄今已經歷了三個大的發展階段。第一階段是采用以總可捕量（Total Allowable Catch）為基礎的投入控制管理法，主要方法是政府通過控制漁船數量和漁船的總功率等，進行捕撈能力的管理；第二階段是按照最大可持續產量（Maximum Sustainable Yield 即 MSY）的理念，采用更合理的投入控制技術；第三階段是采用以“預警原則（Precautionary Princi-ple）管理方法”以及“生態系統（Ecosystem）管理方法”為代表的新技術。目前，國際漁業管理技術正在從第二階段向第三階段發展。 [17] 我們目前采用的技術，即使與投入控制技術相比，也還存在相當大距離。
在南海，非生物資源開發對漁業資源養護管理的不利影響也是一個不容忽視的因素。20世紀70年代以來，越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、文萊等國家開始大量開采油氣資源。萬安灘、禮樂灘、納土納島附近海域是其中最著名的幾個開發地區。這些國家采取單方面與西方石油公司簽署國家許可協議的方式，進行礦產資源的勘探開發活動，完全不顧來自中國內地和中國臺灣地區的要求。僅馬來西亞在我國U形線內開采的油田就達18個，氣田40個，有些油氣井深入到1947年中國就已劃定公布的U形線內100海里。 [18] 這種單邊行動對南海生物資源造成了嚴重損害，使該區域本已脆弱的生態環境更趨于惡化。
此外，運送日本九大核電廠已使用過的核燃料（spent fuel）的運輸船，對于南海的生物資源也是一個真實的重大威脅。 [19] 這些高度放射性廢料被從日本送往歐洲的兩家工廠，一個在英國、另一個在法國，進行再粹煉。但日本的這些運輸船一向是秘密航行的。根據《聯合國海洋法》第22條規定，顯然，日本的這種做法違反成文國際法。它使南海周邊國家的人民和生物資源陷入非常危險的境地。
南海的漁業資源養護急需周邊國家相互合作。但是，建立區域合作機制必須具備相應的政治、法律、技術等方面的條件。這些先決條件雖然在20世紀最后的十年里并不具備，但目前卻正在日趨成熟。
三、區域政治的新發展
20世紀90年代以來，國際形勢發生了深刻變化。也許是中國經濟快速發展的推動，南海周邊國家之間變得更加相互依賴。隨著合作深度和廣度的不斷提高，信賴關系也不斷加強。在這個大背景下，建立漁業資源的區域合作機制具備了可行性。
（一）國際社會的合作意識提高
冷戰結束后，和平與發展成為時代的主題。發展經濟成為世界各個國家的主要任務，世界經濟一體化和全球化成為當今世界各國的目標。各國普遍意識到，任何國家和地區離開了與其他國家的交流和合作，都無法發展自己的經濟。與此同時，新的問題和困難不斷出現，生態環境危機、國際恐怖主義、大規模殺傷性武器和核擴散等世界性的難題都需要跨國界的合作。因此，世界范圍內的合作意識空前加強。1992年召開聯合國環境與發展會議，1995年成立世界貿易組織，1997年世界金融危機爆發，2001年發生“9.11”恐怖主義事件，都是這種變化發展的標志性事件。
（二）南海周邊國家間信任不斷提高
隨著國際形勢的變化，南海周邊的7個國家之間的雙邊和多邊關系得到了改善，友好合作不斷發展。1992年的第四次東盟國家首腦會議簽署了《東盟加強經濟合作協定》和《有效普惠關稅協定》，以加強經濟合作，相互提供更加優惠的關稅。這次會議后，各國在反恐、跨國犯罪、安全和其他領域的合作更加有效的展開。2003年的第九次東盟首腦會議上，簽署了“巴厘第二協約宣言”，宣布在2020年成立類似于歐盟的“東盟共同體”，東盟政治、經濟、安全、社會與文化合作進入了歷史新階段，并朝地區一體化邁進了一大步。在中國和東盟國家的多邊和雙邊合作關系方面，也取得了明顯的進展。中國從1975年正式承認東盟的存在后，1990年以后陸續與東盟國家復交或建交，1992年成為東盟“磋商伙伴”，1996年上升為“對話伙伴國”。 [20] 1997年的東南亞金融危機發生后，中國堅決實行了“人民幣不貶值”的政策，為化解金融危機做出了重大貢獻。中國勇于承擔義務的行為，破除了“中國威脅論”，樹立起了本地區負責任大國的形象，也使東盟國家增強了信心。“10+1”和“10+3”合作框架就是東盟國家增強信心的結果。2002年11月4日雙方簽署《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，計劃在2010年初步建立中國—東盟自由貿易區，并從2003年7月1日起全面啟動了這一計劃。 [21]
（三）周邊國家對南海問題的共識不斷增加，漁業合作已起步
中國于20世紀80年代初，提出解決南海爭議的“主權在我，擱置爭議，共同開發”的主張。1992年的東盟外長會議期間，中國就加深合作與有關國家進行了磋商。 [22] 在南海問題上，與周邊國家之間的共識正不斷增加。1999年，菲律賓闡述了與中國在南海締結漁業協議的設想，并主張將其發展成周邊國家間的多邊條約；該漁業協議以保護漁業資源為目的，不與主權問題掛鉤。2000年中國與越南簽訂了《中越北部灣劃界協定》和《中越北部灣漁業合作協定》。2001年中國和印尼簽訂了《中華人民共和國農業部和印度尼西亞共和國海洋事務與漁業部關于漁業合作的諒解備忘錄》，在漁業領域中就捕撈、加工、教育、漁港和漁船等進行合作。 [23] 在東盟國家本身之間，也已先后成立了東盟海洋與海洋環境工作組、東盟漁業協調組、東南亞漁業發展中心等合作組織。2002年11月4日，中國和東盟各國外長或外長代表在老撾金邊簽署了《南海各方行為宣言》。這是中國和東盟簽署的第一份有關南海問題的多邊正式文件。在宣言中，各方承諾通過友好協商，以和平方式解決南海爭端；在爭端解決之前，保持克制，不采取使爭議復雜化和擴大化的行動；本著合作和諒解精神，努力尋求在相互自愿基礎上通報情況等各種途徑，建立互信機制；在海洋環保、海洋科研、海上航行和交通安全、搜尋和救助等領域，開展合作。 [24]
四、國際公約 建立區域合作機制的法律基礎
建立區域性漁業資源養護機制，必須以下述兩個國際條約作為法律基礎。首先，1982年簽署的《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對這一問題做了原則性規定；其次，1995年通過的《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規定的協定》（以下簡稱《聯合國跨界魚種協定》），對通過國際協調和合作，養護公�？缃鐫O業資源，做了進一步的具體規范。
《公約》已于1994年11月16日生效。南海的周邊國家都已加入（中國臺灣地區沒有加入，但在其立法中已采用了其中的大多數規則）�！堵摵蠂缃玺~種協定》也已于2001年11月12日生效。菲律賓、中國和印尼已簽字，但還沒有一個國家正式批準這一協定。 [25] 從這兩個條約的下述規定中，我們可以發現漁業資源養護區域合作機制的基本規范。
（一）《公約》中的區域合作養護規定
南海屬于半閉海。按《公約》第123條的規定，閉�；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規定的權利和義務時，應互相合作。為此目的，這些國家應該盡力直接或通過適當區域組織：
1．進行海洋生物資源的管理、養護、勘探和開發；
2．協調行使和履行其在保護和保全海洋環境方面的權利和義務；
3．協調其科學研究政策，并在適當情形下在該地區進行聯合的科學研究方案；
4．在適當情形下，邀請其他有關國家或國際組織與其合作以推行本條的規定。
因此，未來的南海漁業資源養護合作機制應當涵蓋所有的周邊國家，并規定其協調的義務。在必要時，還可以設立一個國際組織來履行這種義務。
（二）《聯合國跨界魚種協定》中的區域合作養護規定
按其中第5條的規定，為了養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，沿海國和在公海捕魚的國家應根據《公約》履行下列合作義務：
1．制定措施確保跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的長期可持續能力并促進最適度利用的目的；
2．確保這些措施所根據的是可得到的最佳科學證據，目的是在包括發展中國家的特別需要在內的各種有關環境和經濟因素的限制下，使種群維持在或恢復到能夠產生最高持續產量的水平，并考慮到捕魚方式、種群的相互依存及任何普遍建議的分區域、區域或全球的國際最低標準；
3．根據第6條適用預防性做法；
4．評估捕魚、其他人類活動及環境因素對國標種群和屬于同一生態系統的物種或與目標種群相關或依附目標種群射物種的影響；
5．必要時對屬于同一生態系統的物種或與目標種群相關或依附目標種群的物種制定養護和管理措施，以維持或恢復這些物種的數量，使其高于會嚴重威脅到物種繁殖的水平；
6．采取措施，包括在切實可行的情況下，發展和使用有選擇性的、對環境無害和成本效益高的漁具和捕魚技術，以盡量減少污染、廢棄物、遺棄漁具撈獲物、非目標物種（包括魚種和非魚種）（下稱非目標物種）的捕獲量及對相關或依附物種特別是瀕于滅絕物種的影響；
7．保護海洋環境的生物多樣性；
8．采取措施防止或消除漁撈過度和捕魚能力過大的問題，并確保漁獲努力量不高于與漁業資源的可持續利用相稱的水平；
9．考慮到個體漁民和自給性漁民的利益；
10．及時收集和共享完整而準確的捕魚活動數據，包括附件一列出的船只位置、目標物種和非目標物種的捕獲量和漁撈努力量，以及國家和國際研究方案所提供的資料；
11．促進并進行科學研究和發展適當技術以支助漁業養護和管理；和
12．進行有效的監測、管制和監督，以實施和執行養護和管理措施。
在第6條關于預警方法的規定中，《協定》進一步要求：
1．各國對跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養護、管理和開發應廣泛適用[c1]預防性做法，以保護海洋生物資源和保全海洋環境；
2．各國在資料不明確、不可靠或不充足時應更為慎重。不得以科學資料不足為由而推遲或不采取養護和管理措施；
3．各國在實施預防性做法時應：
（1）取得和共享可獲得的最佳科學資料，并采用關于處理危險和不明確因素的改良技術，以改進養護和管理漁業資源的決策行動；
（2）適用附件二所列的準則并根據可獲得的最佳科學資料確定特定種群的參考點，及在逾越參考點時應采取的行動；
（3）特別要考慮到關于種群大小和繁殖力的不明確情況、參考點、相對于這些參考點的種群狀況、漁撈死亡率的程度和分布、捕魚活動對非目標和相關或依附物種的影響，以及現存的和預測的海洋、環境、社會經濟狀況等；
（4）制定數據收集和研究方案，以評估捕魚對非目標和相關或依附物種及其環境的影響，并制定必要計劃，確保養護這些物種和保護特別關切的生境；
4．如已接近參考點，各國應采取措施確保不致逾越參考點。如已逾越參考點，各國應立即采取第3（b）款確定的行動以恢復種群；
5．如目標種群或非目標或相關或依附物種的狀況令人關注，各國應對這些種群和物種加強監測，以審查其狀況及養護和管理措施的效力。各國應根據新的資料定期修訂這些措施；
6．就新漁業或試捕性漁業而言，各國應盡快制定審慎的養護和管理措施，其中應特別包括捕獲量與努力量的極限。這些措施在有足夠數據允許就該漁業對種群的長期可持續能力的影響進行評估前應始終生效，其后則應執行以這一評估為基礎的養護和管理措施。后一類措施應酌情允許這些漁業逐漸發展；
7．如某種自然現象對跨界魚類種群或高度洄游魚類種群的狀況有重大的不利影響，各國應緊急采取養護和管理措施，確保捕魚活動不致使這種不利影響更趨惡化。捕魚活動對這些種群的可持續能力造成嚴重威脅時，各國也應緊急采取這種措施。緊急采取的措施應屬臨時性質，并應以可獲得的最佳科學證據為根據。
第8條關于的養護和管理合作規定要求：
1．沿海國和在公海捕魚的國家應根據《公約》，直接地或通過適當的分區域或區域漁業管理組織或安排，就跨界魚類種群和高度洄游魚類種群進行合作，同時考慮到分區域或區域的具體特性，以確保這些種群約有效養護和管理。
2．各國應毫不遲延地本著誠意進行協商，特別是在有證據表明有關的跨界漁業捕撈時。為此目的，經任何有關國家的請求即可開始進行協商，以期訂立適當安排，確保種群的養護和管理。在就這種安排達成協議以前，各國應遵守本協議各項規定，本著誠意行事，并妥為顧及其他國家的權利、利益和義務。
3．如沒有分區域或區域漁業管理組織或安排就某種跨界魚類種群或高度洄游魚類種群訂立養護和管理措施，有關沿海國和在分區域或區域公海捕撈此一種群的國家即應合作設立這種組織或達成其他適當安排，以確保此一種群的有效養護和管理，并應參加組織或安排的工作。
五、漁業合作技術的發展
20世紀90年代以來，漁業資源養護的區域合作管理技術不斷完善，相關組織或安排（organizations or arrangements）大量出現。這些實踐所積累的經驗為我們建立南海區域合作機制提供了寶貴的借鑒。
1．聯合國糧農組織（FAO）是國際漁業管理新技術的最強有力的推動者。1982年《公約》簽署后，聯合國糧農組織不斷提出漁業資源養護管理的新理念和新方法。
（1）捕魚能力控制技術。
1991年糧農組織的漁業委員會（COFI） [26] 提出了“負責任漁業”的概念。1995年FAO的第28次會議通過了《負責任漁業行為守則》（以下簡稱《守則》），規定在漁業資源養護中要應用“總可捕量（Total Allowable Catch——TAC）方法”，并明確了應用的方法。其后，以《守則》為指導，于1999年制定了《漁捕能力管理國際行動計劃書》，并要求各國或區域養護組織和安排依據該計劃書制定國家級的“行動方案”。
（2）預警管理技術。
《守則》要求各國和分區域或區域漁業組織和安排，應根據現有的最佳科學證據（The Best Scientific Evidence Available），確定特定種群的國標參考點（Target Reference Point）和超過該點時需要采取的行動；同時，還要確定特定種群的極限參考點（Limit Reference Point）和超過該點時需要采取的行動。1995年的《聯合國跨界魚種協定》在附件二中對上述參考點的確定，規定了具體的規則和應用方法。 [27]
（3）透明度作業管理技術。
1993年通過了《促進公海漁船遵守公海國際保育與管理措施協定》，確立了船旗國對懸掛其國旗的漁船行使管轄和控制的方法。在2001年3月2日糧農組織漁業委員會（COFI）的第24次會議上，又通過“防止、阻斷與消除非法的、未經報告的和不接受規范的（illegal，unreported and unregulated——IUU）漁捕行為國際計劃書”，進一步完善了漁業作業的透明度管理規則。
（4）生態—社會系統管理技術。
1999年聯合國糧農組織通過了《執行〈守則>的羅馬宣言》，提出了應發展更加精確的漁業養護管理的生態途徑，并且要求注意與漁捕和養殖有關的貿易和環境因素。 [28]
2．在漁業資源合作養護技術和管理規則不斷完善的同時，世界范圍內漁業資源區域合作養護安排也不斷擴展。
根據不完全統計，迄今為止，通過各種形式建立的漁業資源區域性合作養護機制已有40個。 [29] 在《守則》和《聯合國跨界魚種協定》通過后，國際社會積極做出回應，通過訂立新條約或修訂原有條約，建立區域合作機制。從合作組織形式來劃分，主要有全體成員國會議合作型和常設委員會合作型。
（1）全體成員國會議合作型：即相關兩個或兩個以上的國家通過談判，就有關合作養護海洋生物資源的事宜達成協議。在協議中規定，各有關成員國定期或不定期地舉行全體會議，就數據收集、資源現狀和養護措施等做出決定。各有關國家應按照決定要求，采取行動。其中又分為雙邊會議和多邊全體會議兩種形式。前者如我國和日本、韓國簽署的有關漁業協定所設立的聯席會議制度；后者如《關于養護和管理中白令海鱈魚資源的協定》所設立的每年召開一次的成員國大會。采取這種形式的合作，往往更注重經濟因素的考慮，其養護措施多采用設定總可捕量（TAC）、配額（quota）等傳統的方法。 [30]
（2）常設委員會合作型：即所有有關國家通過談判，達成合作養護海洋生物資源的多邊協議。在協議中規定，成立一個由各成員國代表組成的常設委員會，以決定養護措施，進行海洋生物資源養護的合作，如《南極海洋生物資源養護協定》。采用這種形式的合作，多以生態資源的保護為主要目的，注重養護技術的提高；應用的養護技術包括預警性方法和生態經濟系統管理方法，來決定采取的養護措施；相應的，對數據也要求更全面和更準確得多。 [31]
上述的分析表明，在南海建立漁業資源的區域性合作機制是非常必要的。接下來的問題是，如何建立起這種區域性合作機制。
六、南海漁業資源區域合作機制的建設方案
（一）南海海域的基本法律特征
在南海海域，周邊國家在領土主權方面存在的爭議，妨礙了漁業資源的開發和管理。要建立本區域的漁業資源養護合作機制，首先必須解決這些爭議；即使無法找到最終的解決方案，也應采取臨時解決辦法。根據《公約》和《聯合國跨界魚種協定》的規定，以及足夠的歷史證據（本文限于篇幅，無法詳述）， [32] 站在中國人的立場，應特別強調南海海域的“三層級論”概念。只有堅持這一概念與其對南海的法律定性，南海的漁業資源養護區域合作機制才能合法、合理地被建立和實施。
按照這一法律定性，南海應分為三個不同層級的海域。每個不同層級的海域內，應采用不同的合作辦法和方式。 [33]
第一個層級是整個南海半閉海。按照《公約》第123條規定，各國應在海洋科研、生物資源養護、海洋環境保護等方面進行協調、合作。中國和本區域的其他國家都應遵守《公約》的規定。
第二個層級是南海的歷史性水域。在該區域內，中國并不是唯一擁有歷史性水域的國家。正如中國人在U形線內享有優先權一樣，泰國人在暹邏灣（Gulf of Siam）也享有同樣的權利；印尼人在納土納島（Natuna Island）附近海域也享有一定的優先權。事實上，印尼和菲律賓所主張的群島水域也是一種歷史性水域，不過已經獲得了《公約》的特別規范而已。
第三個層級是南海諸島礁及其12海里領海海域。中國對在其U形線內的4個群島和群礁及其12海里內的領海，享有主權；正如印尼對納土納島及其12海里內領海享有主權一樣。任何非法侵占、竊取別國的島礁及其領海的國家，都決不會僅僅因為時間的經過而使其非法行為變為合法權利。
國際法從未允許以“時效”作為取得領土主權的合法根據，即使是在帕瑪斯島（Palmas Island）案和東格林蘭島（East Greenland Island）案中，也沒有這一認許。因為如果許可以時效來取得領土主權，整個世界必定會面臨更多，而不是更少，的沖突。對于南海而言，時間的經過，現在不會，將來也不會，支持那些不尊重歷史性證據就徑行開發資源的國家。因為中國已經對非法開發活動反復提出了公開的抗議。更加重要的是，國際法將決不會支持以非法武力侵占他國領土的行為。
多年來，本文作者一直在南海區域宣傳“南海三層級論”的概念。這一概念至少在中國內地和臺灣地區已被接受，并且寫入了相關的法律文件。中國內地1998年頒布的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第14條規定：“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利�！� [34] 臺灣當局于1999年公布領海基線時，也在其公布的基點地理坐標表下方，就南沙群島的領海問題，特別作出了如下的說明：“中華民國傳統U形線內的島嶼屬于中國，其領海基線…將在以后公布�！� [35]
雖然目前無法確知其他周邊國家是否接受這一概念。但是，由于這是一個主權問題和未來合作的基礎，作者認為本區域的其他周邊國家應對此認真加以考慮。無論如何，他們心中其實都很清楚：這些南海島礁歷來就是中國的領土；《公約》的精神也一貫要求各國對于基于歷史性證據取得的既得權利，給予適當的尊重。
顯而易見，為達成共同合作首先資源的目的，南海沿海各國應就南海漁業資源管理，劃定一個所有周邊國家一致同意的共同養護區域。這個區域最好包括整個“半閉�！�，即上述第一層級的海域。按照《公約》第123條關于漁業資源的養護規定，這是各個周邊沿海國家的法律義務。
在這種情況下，各國必須做出一個安排，相互邀請所有周邊國家參與其中，并分別正式放棄其各自在歷史性水域（即第二個層級海域）的若干優先權利。
至于周邊國家對其島礁甚或低潮高地所享有的主權，應不受任何影響。對于現在被他國占領的南沙群島中的一些島礁，中國將以自己的方式，自主解決這一問題。所幸這些被占島礁的面積都很小，對漁業管理影響不大，對泊錨、后勤補給和其他漁業科研工作并非必不可少。因此，南沙群島的主權爭議不會成為建立本合作養護機制的絕對障礙。
（二）合作的目標
合作的目標應包括兩個：
1．保持南中國生態平衡；
2．確保本區域的捕魚活動不發生“非法的、未經報告的、未受規范的（IUU）”漁捕行為。
（三）合作步驟
1．第一階段，是各國各自進行的合作準備階段。主要任務是，用2年左右的時間各國改善其所屬島礁及其12海里領海的養護狀況，同時，采用有效的措施和普遍接受的科學方法對各自海域的資源進行評估。由于只涉及南海第三層級的海域，任何措施的實施都不應侵害他國的主權。
（1）合作組織形式。無須建立特別的國際組織，各國應通過區域會議和協議，鼓勵其國民的公眾參與合作制度。 [36] 通過公眾直接參與，可以使數據收集更加全面，資源評估更加準確。而且，周邊國家之間未來的合作也會得到公眾更多的支持。
（2）科研方面。主要目標是弄清所屬海域的漁業資源分布及捕魚活動對南海生態系統的影響，并確定漁業資源可持續開發的平衡點。
（3）控制技術方面。通過區域會議和協定，推行“投入控制法”養護技術。周邊各國應完善各自的休漁體制，把非法的、未經報告的和未接受規范的（IUU）捕撈活動降低到最低程度。同時，各國還必須實施漁船總數和功率總量零增長和負增長措施。
（4）法制方面。各國應通過直接或間接的相互協助，進行區域合作，修訂國內漁業法律法規，按照國際標準，修訂完善捕魚許可證、漁具漁法限制、漁業資料統計和執法等制度。
（5）監督方面。通過與FAO合作，各國開展信息交流，提高各自的漁業和政府制定政策的透明度。
2．第二階段，是區域合作的起步和發展階段。主要是在各國歷史性水域，包括實質上屬于歷史性水域的群島水域內開展合作。用5年左右的時間，建立并實施有主張歷史性水域的有關國家共同參加的多邊合作安排。由于主要涉及南海第二層級海域，擁有歷史性既得權利的國家，在其歷史性水域（包括群島水域）內，應主動承擔漁業資源養護的主要責任。
（1）合作組織形式。初期應由擁有歷史性既得利益的國家和在該水域捕魚的國家，通過會議或協定的形式，進行雙邊合作。在此基礎上逐步擴大范圍，吸收所有在南海各個歷史性水域內有漁撈活動的國家加入。
（2）科研方面。應對漁業資源及對環境的影響進行更為詳細的調查研究，并普遍實施歷史性水域內的船上觀察系統，以便更加科學地掌握可靠的漁業資源密度、目標魚種種群及其變化趨勢等數據資料。
（3）控制技術方面。實施以總可捕量（TAC）為主要內容的養護技術。根據漁業資源的最大可持續產量（MSY），確定各個歷史性水域（包括群島水域）內的最大可捕總量。當實際漁獲量超過確定的TAC時，即全面禁止捕魚。
（4）法制方面。參加合作的兩個或兩個以上在歷史性水域（或群島水域）捕魚的國家，應相互協助，在歷史性水域內可捕量指標的分配、漁業資料的交換、執法的協調、切實可行的養護措施的制定和實施等方面，實施內容一致的法律法規。
（5）監督方面。建立成員國雙邊或多邊例會制度，定期審議各國有關養護措施和執行情況；同時，建立臨時會議制度，對緊急或重大問題進行討論并做出決定。
（6）爭端解決方面。上述的雙邊或多邊會議可以建立各自的爭端解決機制，對歷史性水域內產生的爭端按“反向一致”規則裁決。 [37] 在成員國全體會議之下，設立技術和法律專家小組，為成員國全體大會解決爭端，提供技術和法律咨詢意見。
3．第三階段，是全面合作階段。在此階段，合作應在整個半閉海域范圍，即南海的第一層級內展開。在5至6年的時間內，建立起所有周邊國家都參加的區域合作組織，實施《公約》和《聯合國跨界魚種協定》規定的養護措施。根據《公約》第123條的規定，所有周邊國家都有義務在南海生物資源養護管理措施方面進行協調。
（1）組織形式。以“東盟+1”為平臺，最終設立全體成員國參加的常設機構和幾個專門委員會，處理日常的養護管理事宜。
（2）科研方面。根據下述控制措施的需要，制定并實施全區域的漁業資源相生態環境保護計劃。
（3）控制技術方面。在實施TAC技術的同時，逐步推行“預警方法和生態經濟系統方法”養護技術。按照《聯合國跨界魚種協定》及其附件的要求，確定并實施“限制（養護）參考點”和“目標（管理）參考點”， [38] 還應當根據最佳可獲得科學證據和區域合作精神，確定具體魚種的具體總可捕量及各自的捕撈配額。
（4）法制方面。為了實施區域養護協定，在捕撈總數及各國的配額、捕撈區域和捕撈時期的分配、執法的協調、漁具漁法標準、漁業信息資料的交換和共享、區域合作組織資金和勞務的分擔、爭端的解決等方面，所有周邊國家應制定統一的法律法規。
（5）在監督方面。建立由本區域合作組織日常審查會議制度，由該組織指定的技術委員會和監督機構具體實施審查工作。在成員國認為必要時，可以根據《公約》123條的規定，邀請FAO、IMO和其他國際主管組織參與審查。同時，區域合作組織還應制訂緊急情況下的應急計劃。
（6）在爭端解決方面。借鑒WTO的做法，設立仲裁機構作為本區域合作組織的爭端解決機構。
七、以臺灣海峽兩岸漁業的合作為先行機制
在探討建立南海漁業資源合作養護機制問題時，臺灣海峽兩岸關系是一個應予優先考慮的問題。這不僅僅因為中國臺灣是本區域內一個活躍的捕魚實體，占據著南沙最大島嶼太平島，更重要的是，從臺灣海峽兩岸關系來看，如處理不當還將引發軍事沖突，對于本區域自然資源養護和環境保護所必須的和平環境，可能構成實實在在的威脅。
（一）關于先行建立兩岸合作機制的可行性
在南海建立前述的漁業區域合作養護機制，是以周邊所有國家具備合作的意愿為條件的。從表面上看，兩岸之間建立這個合作機制似乎不具備可能性。但是，基于下述三方面的考量，我們有理由相信，在兩岸先行建立合作養護機制是完全可行的。
首先，在臺灣海峽兩岸都加入WTO后，臺灣實際上已向國際社會承認了其“非國家實體”的法律地位，因此，在漁業資源養護問題上，可以預期臺灣將會樂于參與合作，而不會堅持所謂的“國家身份”。 [39]
其次，臺灣目前非常依賴其與大陸的經濟貿易關系。根據有關統計，2002年底臺商在大陸的直接投資總額已達39億7 064萬美元。 [40] 按照臺灣前“經濟部部長”林義夫的說法，中國內地已成為臺灣出口產品的最大市場和進口商品的第三大來源地，以及最大的貿易順差來源 [41] 。
第三，兩岸在漁業方面的互補性很強。多年來，大陸和臺灣私營部門在世界其他地區的漁業合作一直富有成效地進行著。在南海區域，一個海峽兩岸“雙贏”的安排應該是比較現實的主意。作者相信，如果中國政府給予適當的鼓勵措施，南海的兩岸漁業資源養護合作機制應當是比較容易先行實現的。
（二）兩岸漁業合作中的重點技術問題
從技術層面看，要在南海實現兩岸漁業養護合作，作者認為下列問題尤為重要： [42]
1．在1947年中國政府劃定的南海U形線歷史性水域內，建立中國人實施的漁業資源評估機制，這是開展進一步合作的基礎。
2．對兩岸私營部門在南海成立漁業合資企業，提供行政管理和經濟上的鼓勵。
3．探索解決大陸漁工的權利保護的新方法。
4．加強教育，提升兩岸漁民的文化水平、環保意識，以完善漁獲資料的收集。
5．制定緊急搜尋救援方案，保護本區域漁民安全。
6．建立補給基地，以便利兩岸漁民作業。
7．以“預警原則”為基礎，修改兩岸相關的漁業法律法規。
8．建立更合理的、更細密的休漁制度。現行的休漁制度不僅只是單邊的，對臺灣漁船不能適用，而且不能長期有效。
9．在本區域內建立一致的執法標準。
10．建立兩岸能相互協調的，有效護漁、有效執法的力量。
（三）兩岸漁業合作機制的實施步驟
兩岸在南海的漁業合作活動，可以通過建立南中國經濟一體化實體來實施。這種實體不應是按照WTO和GATT規則嚴格定義下的自由貿易區。可以是按照CEPA模式，設立一個包括整個中國內地、臺灣、香港、澳門在內的漸進型一體化實體。 [43] 原則上，這種合作應由私營部門在政府的支持下啟動。漁業作為海峽兩岸經濟關系的一個組成部分，應和陸地一樣進行培育和保護。一旦建立起兩岸在南海合作養護機制，不僅有助于維護中國人民在南海的歷史性權利，還將促進生物資源的養護，造福于整個區域的人民。
為了實施兩岸在南海漁業的合作機制，應分三步推進：
第一步，從鼓勵兩岸漁業界成立合資企業人手。至少中國內地應對此予以支持，對私營部門在南海成立海峽兩岸合資企業提供行政管理、經濟優惠待遇；探索新方法，確保大陸漁工的權益；制定緊急搜尋救援計劃；建立補給基地，便利兩岸漁船作業。所有這些都是為了便利海峽兩岸私營漁業公司設立合資企業。
第二步，除了在南海一同開展漁業合作活動外，海峽兩岸政府可以進行科學研究，以便在受教育漁民的幫助下，對生物資源做出全面客觀的評估。在此階段，主要目的是為海峽兩岸中國人采取可行的漁業資源養護措施奠定基礎。
第三步，海峽兩岸為開展漁業資源養護，修訂各自的法律法規，包括簽訂更加合理有效的休漁制度雙邊協議；在中國的歷史性水域內，開展更加有效的聯合執法活動。
可以預期，當中國人在本區域的漁業活動富有成效地有序展開后，非法的、未經報告的和未受規范的（IUU）捕魚行為將能得到有效的禁止，周邊的所有其他國家將會更加愿意與中國合作，在本區域開展漁業資源的養護管理工作。如此，在共同利益的推動下，南海漁業區域合作養護機制就可望順利實現了。
（責任編輯：崔箭）
南（中國）海是由越南、柬埔寨、泰國、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓、中國（大陸和臺灣地區）包圍的半封閉陸緣海，總面積為330萬平方公里。它縱跨24個緯度（北緯3度30分——北緯27度40分），形成了一個海洋大生態系統（Large Marine Ecosystem即LME），其中有大量的亞生態系和棲息地，包括紅樹林、海草床、珊瑚礁等，漁業資源十分豐富。整個南（中國）海有記錄的魚類1 064種，蝦類135種，頭足類73種，其中經濟上有重要價值的魚種大約100種， [1] 帶魚類（Ribbon fish/Trichiurus haumela）、烏賊類（Ink fish/Sepi-a）、鯧類（Butter fish/Psenopsis）、金線魚類（golden thread/Nemipterus vigatus）和其他經濟魚類分布在整個南海海域。底層經濟魚類主要是蛇鯔（snail mullet/Saurida）、帶魚、金線魚、石斑魚（Grouper/Epinephelus）等，中上層經濟魚類主要有金色小沙�。℅olden sardine/Sardinella aurita）、刺鯧（Wart/Psenopsis auomala）、藍圓鰺（Round scad/Decapterus maruadsi）等，在南海的中南部還有金槍魚（Tuna/Thunnus）、旗魚（Sail fish/Istiophorus）和其他大洋性魚類。 [2] 南海的原始漁業資源量很可觀，根據學者們的有關估算，在大規模使用機動船作業的1975年以前，北部海域的漁業資源密度達到每平方千米1 100千克；北部灣海域的為每平方千米2 300千克； [3] 而西沙漁場的則為1 120千克。 [4]
20世紀70年代以來，隨著漁業作業技術的發展，南海的漁業資源迅速衰退，環境保護和漁業資源的養護管理已成為周邊國家面臨的緊迫課題。由于該區域內的所有經濟魚類都是跨界種群，他們既生活在一國的經濟專屬區內，也游動于其他國家的經濟專屬區或公海內，顯然只有南（中國）海周邊國家共同合作，才能建立有效的區域性漁業資源的養護管理機制。然而，南（中國）海相關國家之間的主權爭議是世界上最大的難題之一，不進行海域劃界，任何相關的合作將無從開展，至少難以實施。幸運的是，隨著本區域內的有關國家認識到問題的嚴重性，近年來地區政治形勢已得到不斷的改善，建立南海漁業資源的區域性合作機制的可能性正在不斷增加。
二、南海的漁業管理現狀
（一）過度捕撈使漁業資源密度和品質急劇下降，漁業資源不斷衰退
南海漁業捕撈產量，1950年為8萬噸，1955年上升到42.5萬噸，1956年到1979年一直在40萬至80萬噸徘徊，1980年以后由于在該區域作業的機動漁船數量增長，漁業捕撈產量也直線增長，1999年已達到334萬噸，是1950年的40倍。 [5] 據2000年中國專屬經濟區和大陸架勘測課題組的調查，中國、印尼、泰國、菲律賓、越南和馬來西亞在南海的捕撈產量甚至達到了1 220萬噸，約為1950年的153倍。 [6] 而南海漁業資源潛在漁獲量僅為280萬噸左右。 [7] 過度捕撈已嚴重威脅南海漁業未來的發展。據農業部的專題調查，1999年南海北部海域的資源密度下降到每平方千米290千克，比原始密度下降280%；北部灣是該區域內最好的漁場之一，1999年該海域資源密度為每平方千米528千克，比原始密度下降4倍多。 [8] 在資源量衰退的同時，漁獲物資源品質惡化。例如，在南海北部海域底拖網漁獲物中的經濟魚類的比例，90年代比70年代下降20個百分點，且絕大多數是不滿1周歲的幼魚，漁獲物低值化、小型化和低齡化明顯。 [9]
（二）海域交錯重疊、漁業管轄沖突頻繁，惡化了相關國家間的信任關系
20世紀70年代后，南海周邊國家紛紛發表聲明或頒布法規，建立專屬經濟區或大陸架。越南在1977年，柬埔寨、菲律賓在1978年，印度尼西亞、馬來西亞、泰國在1980年，文萊在1982年先后發布了專屬經濟區聲明； [10] 中國也于1998年頒布實施了領海和專屬經濟區法。由于各國的宣布的經濟專屬區在南海相互交叉和重疊，使原本存在的南海領土爭議更加復雜化。一方面，非法捕魚嚴重；另一方面，國家之間的漁業管轄權沖突不斷。僅2003年10月份一個月，“非法”入侵我國南海海域捕魚與炸魚的越籍漁船即多達11艘，起出的炸藥更多達101公斤；2003年2月到10月，中國臺灣“海巡”人員在當地水域驅逐22艘越籍漁船。 [11] 而在中國方面，以中國臺灣為例，根據1992年～1999年間的不完全統計，被南海周邊的菲律賓和印尼兩國扣押的漁船就有104艘。 [12] 2003年元月，本文作者訪問海南省海門鎮時，過去常在南沙捕魚的當地漁民抱怨說，菲律賓軍人對他們非常野蠻。中國漁民在南海的合法海域內甚至要冒“提著腦袋捕魚作業”的巨大風險。從范圍看，沖突區域幾乎遍及南海的所有海域。
（三）資源狀況不清，養護技術落后，生態環境瀕臨崩潰
南海周邊的一些國家一味盲目開發、利用南海漁業資源，對科學養護所需的漁業資源的數據收集工作卻缺乏興趣。迄今為止，還沒有關于南海漁業資源的可靠、完全和詳細的評估數據。不同的機構公布的統計數字各不相同，差異大得驚人。以2000年為例，有資料統計為500萬噸、2/3的魚種都已被過度捕撈， [13] 但另一項調查數據則是1 220噸以上。 [14] 兩者相差了1倍多。關于原始資源密度，除了對北部海域和北部灣、西沙海域有粗略的估計外，對中南部海域的原始資源密度和最大潛在可捕量基本上是一無所知。 [15] 在此情況下，要決定總可捕量（TAC）、最佳捕撈量（OU）、管理參考點、養護參考點或聯合國海洋法要求的其他標準，幾乎是不可能的。
在養護技術方面，目前周邊國家主要采用的技術是投入控制法。具體表現為捕撈許可證、漁具漁法限制。中國還采用了禁漁區和禁漁期、機動船和主功率總指標控制、漁業捕撈產量“零增長”等技術。 [16]
從國際漁業管理技術的發展來看，迄今已經歷了三個大的發展階段。第一階段是采用以總可捕量（Total Allowable Catch）為基礎的投入控制管理法，主要方法是政府通過控制漁船數量和漁船的總功率等，進行捕撈能力的管理；第二階段是按照最大可持續產量（Maximum Sustainable Yield 即 MSY）的理念，采用更合理的投入控制技術；第三階段是采用以“預警原則（Precautionary Princi-ple）管理方法”以及“生態系統（Ecosystem）管理方法”為代表的新技術。目前，國際漁業管理技術正在從第二階段向第三階段發展。 [17] 我們目前采用的技術，即使與投入控制技術相比，也還存在相當大距離。
在南海，非生物資源開發對漁業資源養護管理的不利影響也是一個不容忽視的因素。20世紀70年代以來，越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、文萊等國家開始大量開采油氣資源。萬安灘、禮樂灘、納土納島附近海域是其中最著名的幾個開發地區。這些國家采取單方面與西方石油公司簽署國家許可協議的方式，進行礦產資源的勘探開發活動，完全不顧來自中國內地和中國臺灣地區的要求。僅馬來西亞在我國U形線內開采的油田就達18個，氣田40個，有些油氣井深入到1947年中國就已劃定公布的U形線內100海里。 [18] 這種單邊行動對南海生物資源造成了嚴重損害，使該區域本已脆弱的生態環境更趨于惡化。
此外，運送日本九大核電廠已使用過的核燃料（spent fuel）的運輸船，對于南海的生物資源也是一個真實的重大威脅。 [19] 這些高度放射性廢料被從日本送往歐洲的兩家工廠，一個在英國、另一個在法國，進行再粹煉。但日本的這些運輸船一向是秘密航行的。根據《聯合國海洋法》第22條規定，顯然，日本的這種做法違反成文國際法。它使南海周邊國家的人民和生物資源陷入非常危險的境地。
南海的漁業資源養護急需周邊國家相互合作。但是，建立區域合作機制必須具備相應的政治、法律、技術等方面的條件。這些先決條件雖然在20世紀最后的十年里并不具備，但目前卻正在日趨成熟。
三、區域政治的新發展
20世紀90年代以來，國際形勢發生了深刻變化。也許是中國經濟快速發展的推動，南海周邊國家之間變得更加相互依賴。隨著合作深度和廣度的不斷提高，信賴關系也不斷加強。在這個大背景下，建立漁業資源的區域合作機制具備了可行性。
（一）國際社會的合作意識提高
冷戰結束后，和平與發展成為時代的主題。發展經濟成為世界各個國家的主要任務，世界經濟一體化和全球化成為當今世界各國的目標。各國普遍意識到，任何國家和地區離開了與其他國家的交流和合作，都無法發展自己的經濟。與此同時，新的問題和困難不斷出現，生態環境危機、國際恐怖主義、大規模殺傷性武器和核擴散等世界性的難題都需要跨國界的合作。因此，世界范圍內的合作意識空前加強。1992年召開聯合國環境與發展會議，1995年成立世界貿易組織，1997年世界金融危機爆發，2001年發生“9.11”恐怖主義事件，都是這種變化發展的標志性事件。
（二）南海周邊國家間信任不斷提高
隨著國際形勢的變化，南海周邊的7個國家之間的雙邊和多邊關系得到了改善，友好合作不斷發展。1992年的第四次東盟國家首腦會議簽署了《東盟加強經濟合作協定》和《有效普惠關稅協定》，以加強經濟合作，相互提供更加優惠的關稅。這次會議后，各國在反恐、跨國犯罪、安全和其他領域的合作更加有效的展開。2003年的第九次東盟首腦會議上，簽署了“巴厘第二協約宣言”，宣布在2020年成立類似于歐盟的“東盟共同體”，東盟政治、經濟、安全、社會與文化合作進入了歷史新階段，并朝地區一體化邁進了一大步。在中國和東盟國家的多邊和雙邊合作關系方面，也取得了明顯的進展。中國從1975年正式承認東盟的存在后，1990年以后陸續與東盟國家復交或建交，1992年成為東盟“磋商伙伴”，1996年上升為“對話伙伴國”。 [20] 1997年的東南亞金融危機發生后，中國堅決實行了“人民幣不貶值”的政策，為化解金融危機做出了重大貢獻。中國勇于承擔義務的行為，破除了“中國威脅論”，樹立起了本地區負責任大國的形象，也使東盟國家增強了信心。“10+1”和“10+3”合作框架就是東盟國家增強信心的結果。2002年11月4日雙方簽署《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，計劃在2010年初步建立中國—東盟自由貿易區，并從2003年7月1日起全面啟動了這一計劃。 [21]
（三）周邊國家對南海問題的共識不斷增加，漁業合作已起步
中國于20世紀80年代初，提出解決南海爭議的“主權在我，擱置爭議，共同開發”的主張。1992年的東盟外長會議期間，中國就加深合作與有關國家進行了磋商。 [22] 在南海問題上，與周邊國家之間的共識正不斷增加。1999年，菲律賓闡述了與中國在南海締結漁業協議的設想，并主張將其發展成周邊國家間的多邊條約；該漁業協議以保護漁業資源為目的，不與主權問題掛鉤。2000年中國與越南簽訂了《中越北部灣劃界協定》和《中越北部灣漁業合作協定》。2001年中國和印尼簽訂了《中華人民共和國農業部和印度尼西亞共和國海洋事務與漁業部關于漁業合作的諒解備忘錄》，在漁業領域中就捕撈、加工、教育、漁港和漁船等進行合作。 [23] 在東盟國家本身之間，也已先后成立了東盟海洋與海洋環境工作組、東盟漁業協調組、東南亞漁業發展中心等合作組織。2002年11月4日，中國和東盟各國外長或外長代表在老撾金邊簽署了《南海各方行為宣言》。這是中國和東盟簽署的第一份有關南海問題的多邊正式文件。在宣言中，各方承諾通過友好協商，以和平方式解決南海爭端；在爭端解決之前，保持克制，不采取使爭議復雜化和擴大化的行動；本著合作和諒解精神，努力尋求在相互自愿基礎上通報情況等各種途徑，建立互信機制；在海洋環保、海洋科研、海上航行和交通安全、搜尋和救助等領域，開展合作。 [24]
四、國際公約 建立區域合作機制的法律基礎
建立區域性漁業資源養護機制，必須以下述兩個國際條約作為法律基礎。首先，1982年簽署的《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對這一問題做了原則性規定；其次，1995年通過的《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規定的協定》（以下簡稱《聯合國跨界魚種協定》），對通過國際協調和合作，養護公�？缃鐫O業資源，做了進一步的具體規范。
《公約》已于1994年11月16日生效。南海的周邊國家都已加入（中國臺灣地區沒有加入，但在其立法中已采用了其中的大多數規則）�！堵摵蠂缃玺~種協定》也已于2001年11月12日生效。菲律賓、中國和印尼已簽字，但還沒有一個國家正式批準這一協定。 [25] 從這兩個條約的下述規定中，我們可以發現漁業資源養護區域合作機制的基本規范。
（一）《公約》中的區域合作養護規定
南海屬于半閉海。按《公約》第123條的規定，閉�；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規定的權利和義務時，應互相合作。為此目的，這些國家應該盡力直接或通過適當區域組織：
1．進行海洋生物資源的管理、養護、勘探和開發；
2．協調行使和履行其在保護和保全海洋環境方面的權利和義務；
3．協調其科學研究政策，并在適當情形下在該地區進行聯合的科學研究方案；
4．在適當情形下，邀請其他有關國家或國際組織與其合作以推行本條的規定。
因此，未來的南海漁業資源養護合作機制應當涵蓋所有的周邊國家，并規定其協調的義務。在必要時，還可以設立一個國際組織來履行這種義務。
（二）《聯合國跨界魚種協定》中的區域合作養護規定
按其中第5條的規定，為了養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，沿海國和在公海捕魚的國家應根據《公約》履行下列合作義務：
1．制定措施確保跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的長期可持續能力并促進最適度利用的目的；
2．確保這些措施所根據的是可得到的最佳科學證據，目的是在包括發展中國家的特別需要在內的各種有關環境和經濟因素的限制下，使種群維持在或恢復到能夠產生最高持續產量的水平，并考慮到捕魚方式、種群的相互依存及任何普遍建議的分區域、區域或全球的國際最低標準；
3．根據第6條適用預防性做法；
4．評估捕魚、其他人類活動及環境因素對國標種群和屬于同一生態系統的物種或與目標種群相關或依附目標種群射物種的影響；
5．必要時對屬于同一生態系統的物種或與目標種群相關或依附目標種群的物種制定養護和管理措施，以維持或恢復這些物種的數量，使其高于會嚴重威脅到物種繁殖的水平；
6．采取措施，包括在切實可行的情況下，發展和使用有選擇性的、對環境無害和成本效益高的漁具和捕魚技術，以盡量減少污染、廢棄物、遺棄漁具撈獲物、非目標物種（包括魚種和非魚種）（下稱非目標物種）的捕獲量及對相關或依附物種特別是瀕于滅絕物種的影響；
7．保護海洋環境的生物多樣性；
8．采取措施防止或消除漁撈過度和捕魚能力過大的問題，并確保漁獲努力量不高于與漁業資源的可持續利用相稱的水平；
9．考慮到個體漁民和自給性漁民的利益；
10．及時收集和共享完整而準確的捕魚活動數據，包括附件一列出的船只位置、目標物種和非目標物種的捕獲量和漁撈努力量，以及國家和國際研究方案所提供的資料；
11．促進并進行科學研究和發展適當技術以支助漁業養護和管理；和
12．進行有效的監測、管制和監督，以實施和執行養護和管理措施。
在第6條關于預警方法的規定中，《協定》進一步要求：
1．各國對跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養護、管理和開發應廣泛適用[c1]預防性做法，以保護海洋生物資源和保全海洋環境；
2．各國在資料不明確、不可靠或不充足時應更為慎重。不得以科學資料不足為由而推遲或不采取養護和管理措施；
3．各國在實施預防性做法時應：
（1）取得和共享可獲得的最佳科學資料，并采用關于處理危險和不明確因素的改良技術，以改進養護和管理漁業資源的決策行動；
（2）適用附件二所列的準則并根據可獲得的最佳科學資料確定特定種群的參考點，及在逾越參考點時應采取的行動；
（3）特別要考慮到關于種群大小和繁殖力的不明確情況、參考點、相對于這些參考點的種群狀況、漁撈死亡率的程度和分布、捕魚活動對非目標和相關或依附物種的影響，以及現存的和預測的海洋、環境、社會經濟狀況等；
（4）制定數據收集和研究方案，以評估捕魚對非目標和相關或依附物種及其環境的影響，并制定必要計劃，確保養護這些物種和保護特別關切的生境；
4．如已接近參考點，各國應采取措施確保不致逾越參考點。如已逾越參考點，各國應立即采取第3（b）款確定的行動以恢復種群；
5．如目標種群或非目標或相關或依附物種的狀況令人關注，各國應對這些種群和物種加強監測，以審查其狀況及養護和管理措施的效力。各國應根據新的資料定期修訂這些措施；
6．就新漁業或試捕性漁業而言，各國應盡快制定審慎的養護和管理措施，其中應特別包括捕獲量與努力量的極限。這些措施在有足夠數據允許就該漁業對種群的長期可持續能力的影響進行評估前應始終生效，其后則應執行以這一評估為基礎的養護和管理措施。后一類措施應酌情允許這些漁業逐漸發展；
7．如某種自然現象對跨界魚類種群或高度洄游魚類種群的狀況有重大的不利影響，各國應緊急采取養護和管理措施，確保捕魚活動不致使這種不利影響更趨惡化。捕魚活動對這些種群的可持續能力造成嚴重威脅時，各國也應緊急采取這種措施。緊急采取的措施應屬臨時性質，并應以可獲得的最佳科學證據為根據。
第8條關于的養護和管理合作規定要求：
1．沿海國和在公海捕魚的國家應根據《公約》，直接地或通過適當的分區域或區域漁業管理組織或安排，就跨界魚類種群和高度洄游魚類種群進行合作，同時考慮到分區域或區域的具體特性，以確保這些種群約有效養護和管理。
2．各國應毫不遲延地本著誠意進行協商，特別是在有證據表明有關的跨界漁業捕撈時。為此目的，經任何有關國家的請求即可開始進行協商，以期訂立適當安排，確保種群的養護和管理。在就這種安排達成協議以前，各國應遵守本協議各項規定，本著誠意行事，并妥為顧及其他國家的權利、利益和義務。
3．如沒有分區域或區域漁業管理組織或安排就某種跨界魚類種群或高度洄游魚類種群訂立養護和管理措施，有關沿海國和在分區域或區域公海捕撈此一種群的國家即應合作設立這種組織或達成其他適當安排，以確保此一種群的有效養護和管理，并應參加組織或安排的工作。
五、漁業合作技術的發展
20世紀90年代以來，漁業資源養護的區域合作管理技術不斷完善，相關組織或安排（organizations or arrangements）大量出現。這些實踐所積累的經驗為我們建立南海區域合作機制提供了寶貴的借鑒。
1．聯合國糧農組織（FAO）是國際漁業管理新技術的最強有力的推動者。1982年《公約》簽署后，聯合國糧農組織不斷提出漁業資源養護管理的新理念和新方法。
（1）捕魚能力控制技術。
1991年糧農組織的漁業委員會（COFI） [26] 提出了“負責任漁業”的概念。1995年FAO的第28次會議通過了《負責任漁業行為守則》（以下簡稱《守則》），規定在漁業資源養護中要應用“總可捕量（Total Allowable Catch——TAC）方法”，并明確了應用的方法。其后，以《守則》為指導，于1999年制定了《漁捕能力管理國際行動計劃書》，并要求各國或區域養護組織和安排依據該計劃書制定國家級的“行動方案”。
（2）預警管理技術。
《守則》要求各國和分區域或區域漁業組織和安排，應根據現有的最佳科學證據（The Best Scientific Evidence Available），確定特定種群的國標參考點（Target Reference Point）和超過該點時需要采取的行動；同時，還要確定特定種群的極限參考點（Limit Reference Point）和超過該點時需要采取的行動。1995年的《聯合國跨界魚種協定》在附件二中對上述參考點的確定，規定了具體的規則和應用方法。 [27]
（3）透明度作業管理技術。
1993年通過了《促進公海漁船遵守公海國際保育與管理措施協定》，確立了船旗國對懸掛其國旗的漁船行使管轄和控制的方法。在2001年3月2日糧農組織漁業委員會（COFI）的第24次會議上，又通過“防止、阻斷與消除非法的、未經報告的和不接受規范的（illegal，unreported and unregulated——IUU）漁捕行為國際計劃書”，進一步完善了漁業作業的透明度管理規則。
（4）生態—社會系統管理技術。
1999年聯合國糧農組織通過了《執行〈守則>的羅馬宣言》，提出了應發展更加精確的漁業養護管理的生態途徑，并且要求注意與漁捕和養殖有關的貿易和環境因素。 [28]
2．在漁業資源合作養護技術和管理規則不斷完善的同時，世界范圍內漁業資源區域合作養護安排也不斷擴展。
根據不完全統計，迄今為止，通過各種形式建立的漁業資源區域性合作養護機制已有40個。 [29] 在《守則》和《聯合國跨界魚種協定》通過后，國際社會積極做出回應，通過訂立新條約或修訂原有條約，建立區域合作機制。從合作組織形式來劃分，主要有全體成員國會議合作型和常設委員會合作型。
（1）全體成員國會議合作型：即相關兩個或兩個以上的國家通過談判，就有關合作養護海洋生物資源的事宜達成協議。在協議中規定，各有關成員國定期或不定期地舉行全體會議，就數據收集、資源現狀和養護措施等做出決定。各有關國家應按照決定要求，采取行動。其中又分為雙邊會議和多邊全體會議兩種形式。前者如我國和日本、韓國簽署的有關漁業協定所設立的聯席會議制度；后者如《關于養護和管理中白令海鱈魚資源的協定》所設立的每年召開一次的成員國大會。采取這種形式的合作，往往更注重經濟因素的考慮，其養護措施多采用設定總可捕量（TAC）、配額（quota）等傳統的方法。 [30]
（2）常設委員會合作型：即所有有關國家通過談判，達成合作養護海洋生物資源的多邊協議。在協議中規定，成立一個由各成員國代表組成的常設委員會，以決定養護措施，進行海洋生物資源養護的合作，如《南極海洋生物資源養護協定》。采用這種形式的合作，多以生態資源的保護為主要目的，注重養護技術的提高；應用的養護技術包括預警性方法和生態經濟系統管理方法，來決定采取的養護措施；相應的，對數據也要求更全面和更準確得多。 [31]
上述的分析表明，在南海建立漁業資源的區域性合作機制是非常必要的。接下來的問題是，如何建立起這種區域性合作機制。
六、南海漁業資源區域合作機制的建設方案
（一）南海海域的基本法律特征
在南海海域，周邊國家在領土主權方面存在的爭議，妨礙了漁業資源的開發和管理。要建立本區域的漁業資源養護合作機制，首先必須解決這些爭議；即使無法找到最終的解決方案，也應采取臨時解決辦法。根據《公約》和《聯合國跨界魚種協定》的規定，以及足夠的歷史證據（本文限于篇幅，無法詳述）， [32] 站在中國人的立場，應特別強調南海海域的“三層級論”概念。只有堅持這一概念與其對南海的法律定性，南海的漁業資源養護區域合作機制才能合法、合理地被建立和實施。
按照這一法律定性，南海應分為三個不同層級的海域。每個不同層級的海域內，應采用不同的合作辦法和方式。 [33]
第一個層級是整個南海半閉海。按照《公約》第123條規定，各國應在海洋科研、生物資源養護、海洋環境保護等方面進行協調、合作。中國和本區域的其他國家都應遵守《公約》的規定。
第二個層級是南海的歷史性水域。在該區域內，中國并不是唯一擁有歷史性水域的國家。正如中國人在U形線內享有優先權一樣，泰國人在暹邏灣（Gulf of Siam）也享有同樣的權利；印尼人在納土納島（Natuna Island）附近海域也享有一定的優先權。事實上，印尼和菲律賓所主張的群島水域也是一種歷史性水域，不過已經獲得了《公約》的特別規范而已。
第三個層級是南海諸島礁及其12海里領海海域。中國對在其U形線內的4個群島和群礁及其12海里內的領海，享有主權；正如印尼對納土納島及其12海里內領海享有主權一樣。任何非法侵占、竊取別國的島礁及其領海的國家，都決不會僅僅因為時間的經過而使其非法行為變為合法權利。
國際法從未允許以“時效”作為取得領土主權的合法根據，即使是在帕瑪斯島（Palmas Island）案和東格林蘭島（East Greenland Island）案中，也沒有這一認許。因為如果許可以時效來取得領土主權，整個世界必定會面臨更多，而不是更少，的沖突。對于南海而言，時間的經過，現在不會，將來也不會，支持那些不尊重歷史性證據就徑行開發資源的國家。因為中國已經對非法開發活動反復提出了公開的抗議。更加重要的是，國際法將決不會支持以非法武力侵占他國領土的行為。
多年來，本文作者一直在南海區域宣傳“南海三層級論”的概念。這一概念至少在中國內地和臺灣地區已被接受，并且寫入了相關的法律文件。中國內地1998年頒布的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第14條規定：“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利�！� [34] 臺灣當局于1999年公布領海基線時，也在其公布的基點地理坐標表下方，就南沙群島的領海問題，特別作出了如下的說明：“中華民國傳統U形線內的島嶼屬于中國，其領海基線…將在以后公布�！� [35]
雖然目前無法確知其他周邊國家是否接受這一概念。但是，由于這是一個主權問題和未來合作的基礎，作者認為本區域的其他周邊國家應對此認真加以考慮。無論如何，他們心中其實都很清楚：這些南海島礁歷來就是中國的領土；《公約》的精神也一貫要求各國對于基于歷史性證據取得的既得權利，給予適當的尊重。
顯而易見，為達成共同合作首先資源的目的，南海沿海各國應就南海漁業資源管理，劃定一個所有周邊國家一致同意的共同養護區域。這個區域最好包括整個“半閉�！�，即上述第一層級的海域。按照《公約》第123條關于漁業資源的養護規定，這是各個周邊沿海國家的法律義務。
在這種情況下，各國必須做出一個安排，相互邀請所有周邊國家參與其中，并分別正式放棄其各自在歷史性水域（即第二個層級海域）的若干優先權利。
至于周邊國家對其島礁甚或低潮高地所享有的主權，應不受任何影響。對于現在被他國占領的南沙群島中的一些島礁，中國將以自己的方式，自主解決這一問題。所幸這些被占島礁的面積都很小，對漁業管理影響不大，對泊錨、后勤補給和其他漁業科研工作并非必不可少。因此，南沙群島的主權爭議不會成為建立本合作養護機制的絕對障礙。
（二）合作的目標
合作的目標應包括兩個：
1．保持南中國生態平衡；
2．確保本區域的捕魚活動不發生“非法的、未經報告的、未受規范的（IUU）”漁捕行為。
（三）合作步驟
1．第一階段，是各國各自進行的合作準備階段。主要任務是，用2年左右的時間各國改善其所屬島礁及其12海里領海的養護狀況，同時，采用有效的措施和普遍接受的科學方法對各自海域的資源進行評估。由于只涉及南海第三層級的海域，任何措施的實施都不應侵害他國的主權。
（1）合作組織形式。無須建立特別的國際組織，各國應通過區域會議和協議，鼓勵其國民的公眾參與合作制度。 [36] 通過公眾直接參與，可以使數據收集更加全面，資源評估更加準確。而且，周邊國家之間未來的合作也會得到公眾更多的支持。
（2）科研方面。主要目標是弄清所屬海域的漁業資源分布及捕魚活動對南海生態系統的影響，并確定漁業資源可持續開發的平衡點。
（3）控制技術方面。通過區域會議和協定，推行“投入控制法”養護技術。周邊各國應完善各自的休漁體制，把非法的、未經報告的和未接受規范的（IUU）捕撈活動降低到最低程度。同時，各國還必須實施漁船總數和功率總量零增長和負增長措施。
（4）法制方面。各國應通過直接或間接的相互協助，進行區域合作，修訂國內漁業法律法規，按照國際標準，修訂完善捕魚許可證、漁具漁法限制、漁業資料統計和執法等制度。
（5）監督方面。通過與FAO合作，各國開展信息交流，提高各自的漁業和政府制定政策的透明度。
2．第二階段，是區域合作的起步和發展階段。主要是在各國歷史性水域，包括實質上屬于歷史性水域的群島水域內開展合作。用5年左右的時間，建立并實施有主張歷史性水域的有關國家共同參加的多邊合作安排。由于主要涉及南海第二層級海域，擁有歷史性既得權利的國家，在其歷史性水域（包括群島水域）內，應主動承擔漁業資源養護的主要責任。
（1）合作組織形式。初期應由擁有歷史性既得利益的國家和在該水域捕魚的國家，通過會議或協定的形式，進行雙邊合作。在此基礎上逐步擴大范圍，吸收所有在南海各個歷史性水域內有漁撈活動的國家加入。
（2）科研方面。應對漁業資源及對環境的影響進行更為詳細的調查研究，并普遍實施歷史性水域內的船上觀察系統，以便更加科學地掌握可靠的漁業資源密度、目標魚種種群及其變化趨勢等數據資料。
（3）控制技術方面。實施以總可捕量（TAC）為主要內容的養護技術。根據漁業資源的最大可持續產量（MSY），確定各個歷史性水域（包括群島水域）內的最大可捕總量。當實際漁獲量超過確定的TAC時，即全面禁止捕魚。
（4）法制方面。參加合作的兩個或兩個以上在歷史性水域（或群島水域）捕魚的國家，應相互協助，在歷史性水域內可捕量指標的分配、漁業資料的交換、執法的協調、切實可行的養護措施的制定和實施等方面，實施內容一致的法律法規。
（5）監督方面。建立成員國雙邊或多邊例會制度，定期審議各國有關養護措施和執行情況；同時，建立臨時會議制度，對緊急或重大問題進行討論并做出決定。
（6）爭端解決方面。上述的雙邊或多邊會議可以建立各自的爭端解決機制，對歷史性水域內產生的爭端按“反向一致”規則裁決。 [37] 在成員國全體會議之下，設立技術和法律專家小組，為成員國全體大會解決爭端，提供技術和法律咨詢意見。
3．第三階段，是全面合作階段。在此階段，合作應在整個半閉海域范圍，即南海的第一層級內展開。在5至6年的時間內，建立起所有周邊國家都參加的區域合作組織，實施《公約》和《聯合國跨界魚種協定》規定的養護措施。根據《公約》第123條的規定，所有周邊國家都有義務在南海生物資源養護管理措施方面進行協調。
（1）組織形式。以“東盟+1”為平臺，最終設立全體成員國參加的常設機構和幾個專門委員會，處理日常的養護管理事宜。
（2）科研方面。根據下述控制措施的需要，制定并實施全區域的漁業資源相生態環境保護計劃。
（3）控制技術方面。在實施TAC技術的同時，逐步推行“預警方法和生態經濟系統方法”養護技術。按照《聯合國跨界魚種協定》及其附件的要求，確定并實施“限制（養護）參考點”和“目標（管理）參考點”， [38] 還應當根據最佳可獲得科學證據和區域合作精神，確定具體魚種的具體總可捕量及各自的捕撈配額。
（4）法制方面。為了實施區域養護協定，在捕撈總數及各國的配額、捕撈區域和捕撈時期的分配、執法的協調、漁具漁法標準、漁業信息資料的交換和共享、區域合作組織資金和勞務的分擔、爭端的解決等方面，所有周邊國家應制定統一的法律法規。
（5）在監督方面。建立由本區域合作組織日常審查會議制度，由該組織指定的技術委員會和監督機構具體實施審查工作。在成員國認為必要時，可以根據《公約》123條的規定，邀請FAO、IMO和其他國際主管組織參與審查。同時，區域合作組織還應制訂緊急情況下的應急計劃。
（6）在爭端解決方面。借鑒WTO的做法，設立仲裁機構作為本區域合作組織的爭端解決機構。
七、以臺灣海峽兩岸漁業的合作為先行機制
在探討建立南海漁業資源合作養護機制問題時，臺灣海峽兩岸關系是一個應予優先考慮的問題。這不僅僅因為中國臺灣是本區域內一個活躍的捕魚實體，占據著南沙最大島嶼太平島，更重要的是，從臺灣海峽兩岸關系來看，如處理不當還將引發軍事沖突，對于本區域自然資源養護和環境保護所必須的和平環境，可能構成實實在在的威脅。
（一）關于先行建立兩岸合作機制的可行性
在南海建立前述的漁業區域合作養護機制，是以周邊所有國家具備合作的意愿為條件的。從表面上看，兩岸之間建立這個合作機制似乎不具備可能性。但是，基于下述三方面的考量，我們有理由相信，在兩岸先行建立合作養護機制是完全可行的。
首先，在臺灣海峽兩岸都加入WTO后，臺灣實際上已向國際社會承認了其“非國家實體”的法律地位，因此，在漁業資源養護問題上，可以預期臺灣將會樂于參與合作，而不會堅持所謂的“國家身份”。 [39]
其次，臺灣目前非常依賴其與大陸的經濟貿易關系。根據有關統計，2002年底臺商在大陸的直接投資總額已達39億7 064萬美元。 [40] 按照臺灣前“經濟部部長”林義夫的說法，中國內地已成為臺灣出口產品的最大市場和進口商品的第三大來源地，以及最大的貿易順差來源 [41] 。
第三，兩岸在漁業方面的互補性很強。多年來，大陸和臺灣私營部門在世界其他地區的漁業合作一直富有成效地進行著。在南海區域，一個海峽兩岸“雙贏”的安排應該是比較現實的主意。作者相信，如果中國政府給予適當的鼓勵措施，南海的兩岸漁業資源養護合作機制應當是比較容易先行實現的。
（二）兩岸漁業合作中的重點技術問題
從技術層面看，要在南海實現兩岸漁業養護合作，作者認為下列問題尤為重要： [42]
1．在1947年中國政府劃定的南海U形線歷史性水域內，建立中國人實施的漁業資源評估機制，這是開展進一步合作的基礎。
2．對兩岸私營部門在南海成立漁業合資企業，提供行政管理和經濟上的鼓勵。
3．探索解決大陸漁工的權利保護的新方法。
4．加強教育，提升兩岸漁民的文化水平、環保意識，以完善漁獲資料的收集。
5．制定緊急搜尋救援方案，保護本區域漁民安全。
6．建立補給基地，以便利兩岸漁民作業。
7．以“預警原則”為基礎，修改兩岸相關的漁業法律法規。
8．建立更合理的、更細密的休漁制度。現行的休漁制度不僅只是單邊的，對臺灣漁船不能適用，而且不能長期有效。
9．在本區域內建立一致的執法標準。
10．建立兩岸能相互協調的，有效護漁、有效執法的力量。
（三）兩岸漁業合作機制的實施步驟
兩岸在南海的漁業合作活動，可以通過建立南中國經濟一體化實體來實施。這種實體不應是按照WTO和GATT規則嚴格定義下的自由貿易區。可以是按照CEPA模式，設立一個包括整個中國內地、臺灣、香港、澳門在內的漸進型一體化實體。 [43] 原則上，這種合作應由私營部門在政府的支持下啟動。漁業作為海峽兩岸經濟關系的一個組成部分，應和陸地一樣進行培育和保護。一旦建立起兩岸在南海合作養護機制，不僅有助于維護中國人民在南海的歷史性權利，還將促進生物資源的養護，造福于整個區域的人民。
為了實施兩岸在南海漁業的合作機制，應分三步推進：
第一步，從鼓勵兩岸漁業界成立合資企業人手。至少中國內地應對此予以支持，對私營部門在南海成立海峽兩岸合資企業提供行政管理、經濟優惠待遇；探索新方法，確保大陸漁工的權益；制定緊急搜尋救援計劃；建立補給基地，便利兩岸漁船作業。所有這些都是為了便利海峽兩岸私營漁業公司設立合資企業。
第二步，除了在南海一同開展漁業合作活動外，海峽兩岸政府可以進行科學研究，以便在受教育漁民的幫助下，對生物資源做出全面客觀的評估。在此階段，主要目的是為海峽兩岸中國人采取可行的漁業資源養護措施奠定基礎。
第三步，海峽兩岸為開展漁業資源養護，修訂各自的法律法規，包括簽訂更加合理有效的休漁制度雙邊協議；在中國的歷史性水域內，開展更加有效的聯合執法活動。
可以預期，當中國人在本區域的漁業活動富有成效地有序展開后，非法的、未經報告的和未受規范的（IUU）捕魚行為將能得到有效的禁止，周邊的所有其他國家將會更加愿意與中國合作，在本區域開展漁業資源的養護管理工作。如此，在共同利益的推動下，南海漁業區域合作養護機制就可望順利實現了。
（責任編輯：崔箭）
尾注
傅崐成 美國維吉尼亞大學法學博士；廈門大學法學院教授；博士生導師。
[1] LME 36: South China Sea， at http://www.gd-fishmarket.com/fishcondition.htm.Jan. 24， 2004。
[2] 《中國漁業資源調查和區劃》編輯委員會，《中國海洋漁業資源[M]》，浙江科學技術出版社1990年版。
[3] 吳壯：《休漁對南海漁業資源的影響》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[4] At http://202. 100. 218.58/gov/thaiyang/hybl-7. htm. 2005/1/28。
[5] LME 36: South China Sea，at http: //www.gd-fishmarket.com/fishcondition. htm，Jua.24，2004.
[6] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[7] LME 36: South China Sea， at http: //www.gd-fishmarket.com/fishcondition.htm. Jua. 24，2004.
[8] 吳壯：《休漁對南海漁業資源的影響》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[9] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[10] 李金明：《〈聯合國海洋法公約〉對南沙主權爭端的影響和爭端的復雜化》，廈門大學海洋法律研究中心《紀念聯合國海洋法公約簽署二十周年學術討論會論文集》，2002年8月。
[11] 華夏經緯網，下載于http.//news.sohu.com/，2003/11/3。
[12] 傅崐成：《非法捕魚與潛在的國家管轄權沖途——臺灣的觀點》，載于傅崐成著：《海洋管理的法律問題》，臺北：文笙書局2003年版，第122頁。
[13] LME 36: South China Sea，at http://na.neaa.gov/lme/text/Ime36.htm，Jua. 24，2004.
[14] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[15] At http://202.100.218.58/gov/thaiyang/hybl-7.htm，2005/1/28。
[16] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[17] Stuart M.Kaye，International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp.44， 88．
[18] 吳士存：《我國的能源安全與南海爭議地區的油田開發》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[19] 傅崐成著：《海洋管理的法律問題》，臺北：文笙書店2003年8月，第81頁。
[20] 《中國與東盟關系大事記》，下載于http://www.yn.xinhuanet.com/asean/china-asean/materials/xlym_3070807.htm， 2005/1/24。
[21] 胡光輝、歐陽卉然著：《中國——東盟自由競爭區與海南經濟》，海南出版社2003年10月版，第30～36頁。
[22] 《中國與東盟關系大事記》，下載于http://www.yn.xinhuanet.com/asean/china-asean/materials/xlym_3070807.htm， 2005/1/24。
[23] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[24] 胡光輝、歐陽卉然著：《中國——東盟自由競爭區與海南經濟》，海南出版社2003年版，第293～294頁。
[25] See http://www.un.org/Depts/los/convention_ agreements/convention _ agreements. htm，reeapitulating the status of the convention and of related agreements.
[26] 漁業委員會（COFI）是糧農組織（FAO）的一個下屬單位，是由1965年糧農組織第13屆大會所成立的。該委員會是目前唯一的全球性的政府間有關國際漁業和養殖業問題的論壇，委員會持續向世界各國政府、地區漁業團體、非政府組織、漁業工作者、糧農組織以及國際社會提供意見。漁業委員會也被用來作為全球漁業協定以及非拘束性協議的談判場所。
[27] 傅崐成：《國際漁業管理中的預警方法或預警原則》，臺灣：《法令月刊》第54卷9期，2003年9月。
[28] Stuart M.Kaye，International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp.264～286.
[29] At http://www.fao.org/fi/body/rfb/chooserfb.htm， 2005/1/28.
[30] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management， Kluwer Law International 2001，pp.337～341.
[31] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management， Kluwer Law International 2001，pp.377～385.
[32] 正如一般人可以合理預期的，中國擁有足夠多的歷史證據，表明其在這一區域內享有重大的歷史權利。過去幾年間，本文作者曾實地考察了南海周邊的所有國家，并得出這一結論。其他很多學者在他們的文章中，也曾表述了同樣的看法。早在公元前的西漢時代和東漢時代（206BC—220AD），中國的軍艦和民船就常常在南海海域航行。從那以后，中國留下了豐富的歷史記錄。詳情請參見傅崐成著：《南海的法律地位》，臺北：123資訊公司1996年版。
[33] 傅崐成著：《南海的法律地位》，臺北：123資訊公司1995年4月版，第201～211頁。
[34] 國家海洋局政策法規司編：《中華人民共和國法律法規匯編》，2001年第3版，第214～215頁。
[35] 臺灣行政院令第88～內05161號，1999年2月10日發布。
[36] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp. 287～302.
[37] 見《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》附件2，以及《關于爭端解決規則與程序的諒解》第16條。所謂的“反向一致”規則，即只要不是有權投票者全體一致對有關事項提出反對，則視為全體一致同意。該項規則避免了1947年關貿總協定“一致同意”規則的弊端。
[38] 參見《聯合國跨界魚種協定》附件2。
[39] 中國于2001年12月11日以國家身份加入WTIO。臺灣是以“獨立關稅區”而非“國家”的身份，于2002年1月1日加入WTO。
[40] 《中國統計年鑒》，2003年。
[41] 2003年10月27日13:27，（臺灣）中央社記者陳舜協，臺北27日電。
[42] 作者從1986年起，迄今已擔任臺灣對外漁業合作協會董事兼法律委員會召集人18年。
[43] 對此問題的詳細討論，參見傅崐成：《WTO體制內的一中四席——設立南中國一體化經濟區的建議》，中國國際經濟法學會和廈門大學國際經濟法研究所聯合研討會論文匯編，2004年11月4—5日，中國廈門。
[1] LME 36: South China Sea， at http://www.gd-fishmarket.com/fishcondition.htm.Jan. 24， 2004。
[2] 《中國漁業資源調查和區劃》編輯委員會，《中國海洋漁業資源[M]》，浙江科學技術出版社1990年版。
[3] 吳壯：《休漁對南海漁業資源的影響》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[4] At http://202. 100. 218.58/gov/thaiyang/hybl-7. htm. 2005/1/28。
[5] LME 36: South China Sea，at http: //www.gd-fishmarket.com/fishcondition. htm，Jua.24，2004.
[6] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[7] LME 36: South China Sea， at http: //www.gd-fishmarket.com/fishcondition.htm. Jua. 24，2004.
[8] 吳壯：《休漁對南海漁業資源的影響》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[9] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[10] 李金明：《〈聯合國海洋法公約〉對南沙主權爭端的影響和爭端的復雜化》，廈門大學海洋法律研究中心《紀念聯合國海洋法公約簽署二十周年學術討論會論文集》，2002年8月。
[11] 華夏經緯網，下載于http.//news.sohu.com/，2003/11/3。
[12] 傅崐成：《非法捕魚與潛在的國家管轄權沖途——臺灣的觀點》，載于傅崐成著：《海洋管理的法律問題》，臺北：文笙書局2003年版，第122頁。
[13] LME 36: South China Sea，at http://na.neaa.gov/lme/text/Ime36.htm，Jua. 24，2004.
[14] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[15] At http://202.100.218.58/gov/thaiyang/hybl-7.htm，2005/1/28。
[16] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[17] Stuart M.Kaye，International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp.44， 88．
[18] 吳士存：《我國的能源安全與南海爭議地區的油田開發》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[19] 傅崐成著：《海洋管理的法律問題》，臺北：文笙書店2003年8月，第81頁。
[20] 《中國與東盟關系大事記》，下載于http://www.yn.xinhuanet.com/asean/china-asean/materials/xlym_3070807.htm， 2005/1/24。
[21] 胡光輝、歐陽卉然著：《中國——東盟自由競爭區與海南經濟》，海南出版社2003年10月版，第30～36頁。
[22] 《中國與東盟關系大事記》，下載于http://www.yn.xinhuanet.com/asean/china-asean/materials/xlym_3070807.htm， 2005/1/24。
[23] 吳士存、郭文路：《南海漁業資源的區域合作與共同養護的初步研究》，海南省博鰲“南海資源與兩岸合作”研討會論文，2004年1月12日。
[24] 胡光輝、歐陽卉然著：《中國——東盟自由競爭區與海南經濟》，海南出版社2003年版，第293～294頁。
[25] See http://www.un.org/Depts/los/convention_ agreements/convention _ agreements. htm，reeapitulating the status of the convention and of related agreements.
[26] 漁業委員會（COFI）是糧農組織（FAO）的一個下屬單位，是由1965年糧農組織第13屆大會所成立的。該委員會是目前唯一的全球性的政府間有關國際漁業和養殖業問題的論壇，委員會持續向世界各國政府、地區漁業團體、非政府組織、漁業工作者、糧農組織以及國際社會提供意見。漁業委員會也被用來作為全球漁業協定以及非拘束性協議的談判場所。
[27] 傅崐成：《國際漁業管理中的預警方法或預警原則》，臺灣：《法令月刊》第54卷9期，2003年9月。
[28] Stuart M.Kaye，International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp.264～286.
[29] At http://www.fao.org/fi/body/rfb/chooserfb.htm， 2005/1/28.
[30] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management， Kluwer Law International 2001，pp.337～341.
[31] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management， Kluwer Law International 2001，pp.377～385.
[32] 正如一般人可以合理預期的，中國擁有足夠多的歷史證據，表明其在這一區域內享有重大的歷史權利。過去幾年間，本文作者曾實地考察了南海周邊的所有國家，并得出這一結論。其他很多學者在他們的文章中，也曾表述了同樣的看法。早在公元前的西漢時代和東漢時代（206BC—220AD），中國的軍艦和民船就常常在南海海域航行。從那以后，中國留下了豐富的歷史記錄。詳情請參見傅崐成著：《南海的法律地位》，臺北：123資訊公司1996年版。
[33] 傅崐成著：《南海的法律地位》，臺北：123資訊公司1995年4月版，第201～211頁。
[34] 國家海洋局政策法規司編：《中華人民共和國法律法規匯編》，2001年第3版，第214～215頁。
[35] 臺灣行政院令第88～內05161號，1999年2月10日發布。
[36] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp. 287～302.
[37] 見《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》附件2，以及《關于爭端解決規則與程序的諒解》第16條。所謂的“反向一致”規則，即只要不是有權投票者全體一致對有關事項提出反對，則視為全體一致同意。該項規則避免了1947年關貿總協定“一致同意”規則的弊端。
[38] 參見《聯合國跨界魚種協定》附件2。
[39] 中國于2001年12月11日以國家身份加入WTIO。臺灣是以“獨立關稅區”而非“國家”的身份，于2002年1月1日加入WTO。
[40] 《中國統計年鑒》，2003年。
[41] 2003年10月27日13:27，（臺灣）中央社記者陳舜協，臺北27日電。
[42] 作者從1986年起，迄今已擔任臺灣對外漁業合作協會董事兼法律委員會召集人18年。
[43] 對此問題的詳細討論，參見傅崐成：《WTO體制內的一中四席——設立南中國一體化經濟區的建議》，中國國際經濟法學會和廈門大學國際經濟法研究所聯合研討會論文匯編，2004年11月4—5日，中國廈門。
