《國家賠償費用管理條例(送審稿)》，近日公開征求意見。條例最大的亮點，在于落實了國家賠償法關于由財政部門支付賠償金的規(guī)定，標志著“自己做錯自己賠”時代的終結。但條例同時明確的“責任人追償制度，賠償機關的審核義務”等，則引發(fā)爭議，被專家指有“越位”之嫌。
在專家看來，“費用管理是支付的問題，追償制度是責任追究問題，根本不適合在一部費用管理行政法規(guī)中予以規(guī)定”；而“賠償義務機關只是國家賠償執(zhí)行的一個機關，負責將賠償申請轉交給財政部門就可以了，賠與不賠、賠多賠少，都不是賠償義務機關能夠決定的事情”
10月20日，國務院法制辦公布了財政部報送審議的《國家賠償費用管理條例(送審稿)》，向全社會公開征求意見，為期10天。
條例征求意見稿一公布，立即引發(fā)廣泛關注。
近年來，隨著趙作海、佘祥林等案件的轟動，公眾對國家賠償法已然不再陌生。在普通公民遭受無辜獲罪、無罪受羈押的慘境之后，國家以怎樣的形式去補償這些受公權力傷害的弱者，成為持續(xù)被關注的問題。
該條例草案的前身是國務院1995年頒布的《國家賠償費用管理辦法》，其中規(guī)定了國家賠償費用的審核、支付、監(jiān)督等相關內容，但今年4月，全國人大常委會通過了國家賠償法修正案，原管理辦法的內容與新法已不相適應，條例因此醞釀出臺。
“自己做錯自己賠”時代終結
接受《法治周末》記者采訪的行政法學者均認為，條例最大的亮點，在于落實了修訂后的國家賠償法關于由財政部門支付賠償金的規(guī)定。
這意味著，此前一直實行的賠償義務機關對受害人先墊付、再向財政部門核銷的程序被從根本上改變了，標志著賠償義務機關“自己做錯自己賠”時代的終結。
自己做了錯事，再由自己出錢墊付賠償，弊端是顯而易見的。賠償權利人(往往就是受害者本人)要從侵犯了自己權利的地方討回公道，經常會遭遇重重困難，有些受害人申請國家賠償?shù)臅r限往往長達數(shù)年，無形中加重了其所受的傷害。
黃友元案即是典型。上世紀90年代，商人黃友元因涉嫌投機倒把被天津市公安局塘沽分局收容審查長達4年，后來塘沽公安分局被判賠償。但在拿到勝訴判決之后長達12年的時間里，該案經歷了異地法院審判、執(zhí)行，最高人民法院和中央政法委關注后，黃友元仍沒有拿到任何賠償。
中國政法大學教授馬懷德接受《法治周末》記者采訪時，高度肯定了條例草案對新國家賠償法此條規(guī)定的落實�！斑^去讓賠償義務機關墊付，如果數(shù)額比較大，他們沒有自有資金，既不現(xiàn)實也不可能，現(xiàn)在由國庫直接支付，保障了賠償權利人及時拿到賠償金”。
“由于國家賠償往往連帶著責任追究，過去許多賠償義務機關為逃避責任，經常會選擇與受害人私了，從單位‘小金庫’中直接給受害人賠付，不走財政核銷途徑�！敝袊缈圃悍▽W研究所研究員周漢華告訴《法治周末》記者，雖然國家賠償案件在實務中很常見，但所占總體案件的比例非常低，賠償額也低，像2009年就只占全國案件的0.01%，全國國家賠償總額才4000多萬元。
修訂后的國家賠償法取消了賠償義務機關墊付程序，賠償權利人直接向財政部門申領賠償金，周漢華稱這是“由原來的‘三角關系’變成現(xiàn)在的‘兩點關系’”，對受害者而言，無論是程序上還是實體上都是更好的保障。
條例不宜規(guī)定追償制度
條例草案公開征求意見后，媒體首先關注到的，就是國家賠償之后對有過錯的責任人的追償制度得以明確。
有網站第一時間以“國家賠償后對責任人追償標準將明確”為題，對條例公開征求意見的消息進行了報道；許多媒體也刊發(fā)了類似條例“激活國家賠償費用追償制度”的評論。
總體來看，輿論對于條例中追償制度的規(guī)定，持充分肯定意見。
周漢華在接受《法治周末》記者采訪時也認為，明確了國家賠償?shù)淖穬斨贫仁菞l例草案的創(chuàng)新之一，“國家賠償法雖然也有對責任人追償?shù)囊?guī)定，但對于到底追償多少，如何追償，沒有規(guī)定，條例對此明確了”。
從增補法律空白的意義上說，條例確實值此嘉獎。有媒體披露，近年來對26個省(市、區(qū))各級財政部門的調查顯示，向責任人追償?shù)馁r償費用僅占財政核撥賠償費用總額的3%，部分地區(qū)追償賠償費用數(shù)額為零。多年的國家賠償實踐也證明，正是由于追償率極低，關于追償制度的規(guī)定甚至被稱為國家賠償法的“休眠條款”。
但馬懷德卻不這么認為：“追償制度不應該是條例關注的重點�！彼硎荆热皇琴M用管理條例，只要管好費用管理方面就可以了�！百M用管理是支付的問題，追償制度是責任追究問題，還連接著行政處分等實體性制度，根本不適合在一部費用管理行政法規(guī)中予以規(guī)定。更何況還規(guī)定了追償限額”。
條例草案中對追償限額的規(guī)定，是此次外界關注的另一個焦點。條例草案規(guī)定，對有故意的責任人員，賠償義務機關責令其承擔國家賠償費用最高不得超過其兩年的基本工資；對有重大過失的責任人員，最高不得超過其一年的基本工資。新華社評價此為條例草案的六大亮點之一。
即便對條例草案明確追償制度持肯定態(tài)度，周漢華也認為，為追償設立一個標準“值得討論”。條例草案限定在兩年，還是“基本工資”。“在故意的情況下，比如刑訊逼供，公務員倒賠得少，虧的是國家。而且設立這樣的幅度，等于放任，起不到應有的約束作用”。
周漢華認為，作為一部規(guī)制賠償費用管理的行政法規(guī)，是否有權去劃分國家責任和公務員責任，值得討論�！斑@個問題還是留給司法實踐來解決比較合適，無論是司法解釋或者是判例，可以通過個案積累實務經驗，條例還是不適合作出規(guī)定�！�
馬懷德的另一個反對理由是，作為國家賠償法的配套行政法規(guī)，條例如果過分強調個人責任，就容易抹殺國家賠償?shù)膰邑熑翁卣�，因為歸根結底，雖然是某個行使公權力的人對賠償權利人造成了傷害，但賠償?shù)牡谝回熑稳巳匀皇菄摇?/P>
條例應規(guī)定多賠精神撫慰金
條例送審稿明確規(guī)定，賠償請求人、賠償義務機關和國家賠償費用管理部門，如果超過國家賠償法規(guī)定的范圍和標準實施國家賠償造成財政資金損失的，將根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》等相關規(guī)定予以處理、處罰和處分。
這意味著，實務中如果給受害人多賠了錢，將要承擔法律責任。這一規(guī)定之所以會觸動公眾神經，是因為長期以來國家賠償備受詬病的賠償標準過低問題，并且這個問題在修訂后的國家賠償法中仍然沒有得以解決。被剝奪人身自由的，依然按照國家上年度職工日平均工資計算，民間和學界稱“坐牢等于上班”。
屢次被提及的典型案例是陜西麻旦旦“處女賣淫案”。麻旦旦涉嫌賣淫被拘留，后經兩次處女鑒定得證清白，最終僅獲國家賠償74.66元。還有哈爾濱史延生搶劫案，史延生被以搶劫罪判刑，一家7口被羈押5000多天，后證實是冤案，獲得國家賠償6000多元，折合每天1元多。
趙作海10年冤獄，妻離子散，最后國家賠償加地方政府給的生活困難補助，也不過65萬元。這已經屬于曝光的國家賠償案件中賠得比較多的例子了。
周漢華稱這是一個兩難的規(guī)定。“條例這樣規(guī)定是有道理的，畢竟法治的定義是依法行事，依法賠償無可指責。但問題在于目前國家賠償?shù)臉藴势停凑辗ǘ藴寿r，對受害人而言，相當于實質不正義。確實是個難題�！�
目前唯一的解決辦法，在于充分發(fā)揮新國家賠償法中規(guī)定的精神撫慰金的作用，擴大精神撫慰金的賠付，以達到實質正義。在目前無法通過提高賠償標準來根本解決問題的情況下，周漢華認為這是最好的辦法。
賠償義務機關不該審核賠償
條例送審稿增加了一道國家賠償法沒有的程序，就是賠償義務機關受理賠償支付申請時應進行審核。如果發(fā)現(xiàn)不屬于國家賠償法規(guī)定的賠償范圍或者賠償標準等，應當中止審核，并提請有權機關依法予以處理。同時，財政部門如果審核發(fā)現(xiàn)賠償義務機關作出的賠償費用總額或者賠償項目、計算標準違反國家賠償法規(guī)定的，應當通知賠償義務機關核實，由賠償義務機關依法處理。
馬懷德認為，這實際上賦予了賠償義務機關對賠償?shù)膶嵸|審查權�！斑@是條例一個很大的問題”，“賠償義務機關根本不應該有實質審查權，最多也就是可以行使形式審查權”。
在馬懷德看來，賠償義務機關只是國家賠償執(zhí)行的一個部門，負責將賠償申請轉交給財政部門就可以了，賠與不賠、賠多賠少，都不是賠償義務機關能夠決定的事情。財政部門也是一樣，無權進行實質審查。“申請人就像拿支票去銀行兌付一樣，銀行只需要核對支票的真假，而不應該去關注持有支票的人應不應該擁有這張支票，或者為什么支票給他那么多錢�！�
條例在國家賠償法之外規(guī)定了賠償義務機關的審核權，“實際上增加了受害人申請賠償?shù)拈T檻，加重了他們的負擔�！瘪R懷德如是說。
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