一、一起案例引發的思考
周月英系周磊之祖母。1998年8月因周月英等人原住的房屋拆遷，安置給周月英與周磊本市房屋一套，承租人為周月英，由周月英與周磊共同居住。此后，周磊之母未經周月英同意，擅自與出租方在周月英的租賃契約添加了周磊為共同承租人。后周月英以租賃契約的遺失啟事，補訂了該組房承租人為周月英一人的租賃契約。1999年10月15日周月英申請買房，并提交了承租人為周月英的租賃契約等材料。2000年6月21日周磊也申請買該房，提交了承租人為周月英、周磊的租賃契約等材料。房管部門對周月英與周磊間的糾紛多次進行協調，但未能達成一致意見。周月英于2000年10月23日領取了錫房權證金城灣字第36000473號房屋所有權證。周磊因不服上述批準行為和發證行為，向無錫市人民政府申請復議，要求撤銷已頒發給周月英的房屋所有權證。無錫市人民政府復議維持了原具體行政行為，周不服提起行政訴訟。
案例中，我們可以看到存在種法律關系。第一，周月英與周磊之間對房屋所有權的民事法律關系；第二，周月英與登記行政機關的房屋所有權屬的行政確認的行政關系。本案周磊向人民法院提起撤銷房屋所有權的行政訴訟，看似對不動產登記機關向周月英頒發房屋產權證的行政行為的異議，但是，周磊與不動產登記機關未發生任何的關系，為何對不動產登記機關的行政行為產生爭議呢？我們細加研究就可以發現，事實上該案爭議的焦點是因雙方對房屋所有權的民事法律關系的爭議，房屋所有權的民事法律關系才是引起爭議的根本原因。如果要解決周月英與周磊的爭議，即判斷房屋所有權的歸屬，那么行政機關對周月英的頒發產權證的行政行為必須要先進行認定，此時，周月英與行政行政機關之間的行政法律關系貫穿于周月英與周磊之間房屋所有權的民事法律關系爭議中，兩種法律關系在此出現了重合，產生了兩種法律關系交織的情況。
我國《中華人民共和國物權法》第九條的規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。”就是說，登記機關是唯一的物權所有權確認機關，其他任何單位、個人或者行政機關均不得作出物權確認行政行為。根據行政訴訟法的相關規定，行政行為的撤銷必須經過行政訴訟來解決，民事判決不能對行政行為的效力產生影響。這就確立了不動產登記的行政行為的爭議只能通過行政訴訟的途徑來解決。這點在《中華人民共和國物權法》第十條中得到了確認，“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”按物權法的規定，案例中，周磊不服行政復議的結果，應當向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷房屋管理不門對周月英頒發的房屋產權證。但是，通過行政訴訟解決的僅僅行政法律關系的爭議，周磊與周月英之間存在的關于房屋所有權的民事法律關系的爭議并未得到解決。要解決民事爭議，周磊得另行向人民法院提起民事訴訟。同一個案件，要當事人提起兩種不同訴訟，而且，兩種訴訟之后問題能不能得到圓滿的解決尚未可知，大大延長了訴訟的周期，加大了當事人對訴訟的成本投入，也增加了人民法院審理案件的工作量，無疑這無論對人民還是對人民法院來說都不是一件好事。假如案例中，周磊先行提起的是民事訴訟，人民法院該適用何種審理模式來解決此類交織案件？究竟應該如何適用審理模式才能同時徹底地解決此類案件當事人的兩種法律關系爭議，這成為我國人民法院在審理此類交織案件的一個心病結癥，觸之痛心。
二、我國不動產民事、行政訴訟交織案件的成因、類型
（一）不動產民事、行政訴訟交織案件的成因
通過對具體案件的整理歸納，筆者對不動產民事、行政法律關系交織的成因作了簡單的總結，主要有以下五種情形：
1、產權不明晰，導致當事人民事權益遭受損害而發生爭議。如“一房兩證”，甲、乙共同從其父親處繼承一房屋。甲向不動產登記機關申請房屋所有權證。后乙亦申請。不動產登記機關對兩人均發予產權證。雙方均因持有合法的權屬證明而請求人民法院撤消不動產登記機關對對方作出的權屬證明的效力。此時，不動產登記機關的物權確認行政行為的效力成為當事人民事權益能否得以維護的前提，民事權益的維護必須先確認行政行為的效力。
2、登記機關行政登記時當事人提交材料虛假、錯誤，導致物權權屬人或者第三人民事權利遭受損害或者損失，而引起爭議。如甲、乙共同擁有一套房屋，辦理產權證。后乙提交虛假材料，到不動產登記機關辦理登記并領取了產權權屬證明。按照物權法第十二條的規定，行政機關不具有審查材料真實性的義務，在此案件中，行政機關不存在過錯，甲只能提起民事侵權訴訟。而甲與乙民事爭議解決過程中又涉及到行政機關行政行為效力的認定。
3、登記機關登記錯誤，導致物權權屬人民事權利受到侵害或者損失的。甲、乙共同擁有一套房屋，到不動產登記機關登記時，因登記機關登記錯誤，將該不動產登記于甲的名下。甲發現后私自將該房屋轉讓給丙。乙遂向人民法院提起訴訟，請求維護自己合法的房屋所有權、撤銷不動產登記機關頒發給甲的產權證明。甲、乙之間是房屋所有權爭議的民事法律關系。甲與不動產登記機關頒發房屋產權證是行政法律關系。乙要維護自己的合法房屋所有權，就要撤銷行政機關頒發產權證的行政行為的效力。
4、因行政確認行為，導致物權權屬人民事權利受侵害或者損失的。如一房多賣的情形。甲有一套房屋。甲將房屋先轉讓給乙，后又轉讓給丙。乙、丙不是房屋所有權共有人。丙先于乙辦理過戶登記手續。乙遂向人民法院提起訴訟主張其對該房屋的所有權，同時，請求撤銷不動產登記機關為丙辦理的不動產產過戶登記的效力。甲與乙系房屋所有權爭議的民事法律關系，不動產登記機關與丙之間的是房屋權屬認定的行政法律關系。乙的房屋所有權的實現需要確認不動產頒發產權證的行政行為。
5、因行政許可行為，導致物權所有人遭受民事權利侵害或者損害的。如甲與乙共同購買一土地。甲先向不動產登記機關申請對該土地的使用權，后乙也向行政機關申請該土地的使用權，且均獲得行政許可。此時，雙方均以持有合法的土地使用權證明為由，向人民法院主張對土地的使用權，同時請求撤銷行政機關給對方頒發的土地使用權證明的效力。案中也存在著兩種法律關系。甲和乙之間是對土地所有權共有的民事法律關系，甲、乙和行政機關是行政許可的行政法律關系。甲、乙要主張對土地的使用權，必須先確認行政機關行政許可的效力。
不動產中民事、行政法律關系交織的形式多樣，但是，萬變不離其中，兩種法律關系之所以會出現重合交織，總的說來是因為不動產民事爭議往往是所有權的爭議，而按照物權法的規定，不動產權屬認定又是行政機關的專有權利，所有權的爭議必然要涉及權屬的認定，所以兩種法律關系常常會發生重合交織。
（二）不動產民事、行政訴訟交織案件的類型
《中華人民共和國物權法》第九十七條規定：“處分共有的不動產或者動產以及對共有的不動產或者動產作重大的修繕的，應當經占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共有人同意，但共有人之間另有約定的除外。”在此，應該看到，共有財產的物權權屬是屬于共有人共有，當第三人取得該權屬時，經所有共有權人的同意，那么當然不存在爭議。當該物權的取得未經所有的共有權人同意時，爭議就產生了。那么，第三人取得的物權能否對抗共有權人的所有權，關鍵就在于第三人是否善意的或者共有權出讓人是否有過錯，具體的說就是第三人在取得該物權時對該物權瑕疵的了解程度和共有權出讓人是否存在過錯。具體可分為以下幾種情況：
1、共有權出讓人存在隱瞞、欺騙買收人的過錯，第三人取得物權可以認定是善意的，因其對該物權的構成不夠了解的原因是共有權出讓人的過失。此時，第三人取得的物權可以對抗其他共有權人的所有權，共有權出讓人將承擔賠償其他共有權人因此而產生的損失。因第三人是善意取得該物權，此時，第三人的物權已得到了確認，那么共有權出讓人與其他共有權人的所有權爭議就成為了案件的焦點，即案件爭議以民事法律關系爭議為中心。
2、共有權人不存在過錯，第三人在取得該物權時知道或者應當知道該物權存在瑕疵，但仍與共有權人發生物權轉讓、變更交易的，第三人取得物權不能對抗其他共有權人的所有權。因第三人取得的物權不能對抗共有權人的所有權，此時，共有權人的所有權得到確認，那么第三人取得物權的行政行為效力成了案件的焦點，即案件爭議以行政法律關系爭議為中心。
3、房屋登記在共有人一人名下，但其他共有人持有共有權證的，第三人負有舉證責任證明其善意，如不能證明其是善意的，即使其他共有存在過錯也不能對抗其他共有權人的所有權。因第三人負有證明其取得物權是善意的責任，此時，行政行為效力的確認與共有權人的所有權爭議同樣重要，即民事法律關系與行政法律在此同等重要。
三、“民行直接復合訴訟”模式的可行性探討
在我國司法實踐中，人民法院在審理不動產民事、行政交織案件時，因無具體的法律規范和學理上的支持，難以形成統一的訴訟模式，就現階段來看，主要有先行政訴訟后民事訴訟、行政訴訟附帶民事訴訟、和民事訴訟、行政訴訟并行三種模式。這三種審理模式雖然都有各自的支持者，在實踐中也都得到一定程度的應用，但是，都存在不足之處。其中，“先行后民”模式與“行政訴訟與民事訴訟并行”模式，將加大訴訟成本、延長審理周期，違背人民法院審理案件的經濟、效率原則，也不利于法院判決的同意；“行政附帶民事訴訟”模式，雖然經濟、效率，但是，其可能模糊我國行政審判的界限，擴大行政訴訟的范圍。對此，我國新實施的物權法未作出相應的規定，在立法上也未確立統一的模式，這不能不說是新物權法頒布實施的一個缺陷。
經筆者深入研究認為，我國人民法院在審理不動產民事、行政訴訟交織案件時，還有一個更好的選擇——“民行直接復合訴訟”模式。即人民法院在審理該類案件時，可以用民事訴訟將行政爭議一并審理，將行政行為的效力直接用民事判決來予以確認。此模式不僅實現了人民法院審理案件的經濟、效率原則，而且符合我國現階段的特殊國情，使人民法院判決統一、與人民法院內部分工一致，也與法理相競合，是我國現階段人民法院審理不動產民事、行政訴訟交織案件的一個較為合適的選擇。
（一）“民行直接復合訴訟”模式符合我國國情現狀
首先，我國尚處于社會主義初級階段，經濟建設始終放在第一位。不動產登記民事、行政訴訟交叉案件，一個案件中出現兩個法律關系，從節約成本的角度出發，采取“民行直接復合訴訟”模式可以最大程度的節約訴訟成本和利用有限的司法資源。第二，我國正處于社會轉型時期，各種案件頻發，而我國又是一個擁有十三億人口的大國，案件數量極大，“民行直接復合訴訟”模式將很大程度地減輕人民法院在審理案件過程中的工作量，提高人民法院案件審理的效率。同時，案件的及時審理，對人民法院等司法體系現存的貪污受賄等腐敗現象也能起到一定的遏制作用。第三，不動產登記案件因其特殊的法律關系構成和我國現有的司法體制的缺陷，常導致案件審理的時間過于冗長，大大的損害了當事人的利益。而“民行直接復合訴訟”模式將極大的縮短了案件審理的時間，提高了案件審理的效率，最大程度的保障當事人的利益。第四，人民法院在審理不動產民事、行政訴訟交織案件時，審理模式混亂，同一法院不同審判庭或者不同法院就同一案件作出的判決相互矛盾的事件時有發生，影響人民法院莊嚴的形象。而“復合民事訴訟”模式將使人民法院在審理不動產民事、行政訴訟交織案件時避免這種尷尬，使判決趨于統一。
（二）“民行直接復合訴訟”模式符合學理基礎
從學理上來看來看，一般觀點認為，民事訴訟并不能審查登記行為的合法性，亦不能撤銷登記行為，這樣就會出現民事判決與行政機關的有效登記并存，內容可能互相矛盾的情況。從我國物權法第十二條的規定來看，登記機關不具有審查物權所有人提交審查材料的真實性的義務。所謂“行政確認，是指行政主體依法對行政行為相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確認、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為”。[1][1][1]既然行政機關不具有審查材料真實性的義務，那么我們可以認為，不動產登記機關的行政登記行為，事實上是一種權利權屬的界定，“權屬的登記僅僅是一種權利的推定”，而不是行政裁決。“所謂行政裁決，是指行政機關對與行政管理活動密切相關的、特定的民事爭議進行裁判的行為”。“當事人之間發生權屬爭議時，由于房管機關沒有對爭議予以裁決并維持或者變更登記的法定職權，當事人不能以房管機關登記的權屬錯誤為理由提起行政訴訟，而只能提起民事訴訟請求法院確認所有權歸屬。”法律上賦予了人民法院審理民事爭議糾紛的權利，那么當民事權利糾紛當事人對不動產登記行政行為的權屬確認產生爭議時，人民法院是有權予以確認。“用民事訴訟的方法解決當事人之間的權屬糾紛是符合現行的法律規定的，而且不會引起法律體制的矛盾以及與一般行政法理論的矛盾。”[2][2][2]
（三）“民行直接復合訴訟”模式符合實踐需要
從審理不動產民事、行政訴訟交織案件的實踐中，采取“民行直接復合訴訟”模式也不失為一個較好的選擇。現階段，我國法官無論在法學素質還是在判案經驗上，均有了很大的提高，完全具備利用民事訴訟解決民事、行政訴訟交織案件的能力。某些不動產民事、行政訴訟交織案件如果分別處理，會出現同一個案件因提起不同性質的訴訟而在不同法院內，不利于法院判決的統一和法院內部的分工，“民行直接復合訴訟”模式可以避免這些問題。而且，“民行直接復合訴訟”模式將提高人民法院審理不動產民事、行政訴訟交織案件的效率，同事最大化體現司法經濟原則。所以，人民法院在審理不動產民事、行政訴訟交織案件時，采取“復合直接民事訴訟”模式是可行的。
四、“民行直接復合訴訟”模式的實踐檢驗
在不動產民事、行政訴訟交織案件中，采取“民行直接復合訴訟”模式，對我國人民法院審理案件時樹立公正、嚴明的形象有積極的意義。該模式的采用，將在極大程度上降低訴訟成本，縮短訴訟周期，將使案件得以更加及時有效的解決。案件的公正即使審理，必將加深人民法院在廣大人民群眾心中的地位和威望。訴訟成本的降低，將使人民法院審理案件時把人民利益擺在第一位的原則得以淋漓盡致的表現，由此而產生的良好社會效應，人民法院的形象自然更加的公正嚴明。同時，訴訟周期的縮短，對人民法院等司法審判機關貪污受賄有一定遏制作用。下面，我們將借助一個簡單的案例來檢驗“民行直接復合訴訟”模式在實踐中的應用。
案例：甲與乙共同出資購買樓房一套，并且辦理房屋產權證。后乙死亡，甲到不動產登記機關辦理房屋產權更名手續，將該樓房的產權轉至甲一個人的名下。一個月后，甲與丙簽訂協議，約定甲將該樓房轉讓出售給丙。并與丙到不動產登記機關辦過戶登記手續。乙生育一子丁，丁以甲侵害其依法定繼承的房屋所有權為由向某人民法院提起民事訴訟，請求撤銷甲的房屋產權更名行政行為無效，同時撤銷不動產登記機關給丙辦理的房屋產權證。
在該案例中，我們可以看到案中涉及的法律關系有：1、甲與丁的不動產所有權民事法律關系和甲與丙的不動產轉讓民事法律關系。2、甲與不動產登記機關的產權更名行政行為法律關系和丙與不動產登記機關的過戶登記行政行為法律關系。
在兩個法律關系中，甲與丁的不動產所有權爭議的民事法律關系是丁提起訴訟的原因，因為丁的房屋所有權受到了侵害。如果，某人民法院在審理該案時，先確認行政法律關系，那么丁應當先提起行政訴訟，行政訴訟的期限是6個月。6個月后，丁再向人民法院提起民事訴訟，民事訴訟的審理期限是3個月，那么就是說丁至少需要經過一年的時間來該糾紛的處理。如此冗長的審理過程，丁的合法權益將遭受多大的損害。這樣的審理模式也違背司法經濟原則。
如果采取“民行直接復合訴訟”模式，那么問題就簡單明了。在案中，丁的民事權利遭受了侵害，他提起民事訴訟的合理性是毋庸質疑的。那么不動產登記機關的行政登記行為該如何解決？利用“民行直接復合訴訟”模式，將民事爭議的解決作為處理的重點，不動產登記機關的行政行為，直接由人民法院民事判決作出確認，然后丁可持生效的判決書到不動產登記機關對房屋所有權證明做出更改、撤銷等來維護自己的合法權益。如此，既可以免去行政訴訟的累贅，節省司法資源，提高解決爭議的效率，又能為當事人節省訴訟成本，避免因訴訟時間過長使當事人合法權益遭受侵害或損失擴大化。
結 語
“民行直接復合訴訟”模式，不僅符合司法經濟、效率原則，也有利于保護當事人的合法權益，符合我國的特殊國情，人民法院在審理不動產民事、行政訴訟交織案件時，可以嘗試運用“民行直接復合訴訟”模式來解決遭遇的適用審理模式尷尬的困境。應在立法上賦予人民法院利用民事審判來解決不動產民事、行政訴訟交織案件中行政爭議的權利，特別通過物權法的構架來實現這一審理模式的確認，以達到更好的解決不動產民事、行政訴訟交織案件的目的。
注釋
[1] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第197頁。
[2]王貴松主編：《行政與民事爭議交織的難題——焦作房產糾紛案的反思與展開，法律出版社2005版，第118、119、121頁
