征地補償費用分配糾紛是否屬于民事糾紛
【案例題目】征地補償費用分配糾紛是否屬于民事糾紛
「案情」
原告羅建有世居于被告于都縣貢江鎮蔬菜場村上壩村民小組。1998年間原告農轉非戶口落在于都中學居委會，并一直耕種家庭承包經營的耕地。2002年8月1日原告戶口迂回被告村小組，2003年7月、8月，因縣城市建設需要，被告村小組的土地被陸續征用，由此被告獲得相應的征地補償費。被告將征地補償費分配給部分村民，未把原告列入分配名單中。原告多次與被告協商，要求給付13000元征地款，被告于2004年4月29日、30日會議決定，分配給原告征地款5470元，原告仍要求被告支付尚差的7530元未果，遂訴至本院。
「分歧」
本院在審理此案中對征地補償費用分配糾紛的性質存在較大的分歧，一種觀點認為，根據2001年12月31日，最高院研究室對陜西省高級法院做出的《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛，人民法院應否受理的答復》（即法研[2001]116號答復）指出：農村村民因土地補償費、補助費、安置費與村民委員會發生糾紛，人民法院的受理問題參照法研[2001]51號答復辦理。該答復認為：人民法院應當依法受理農村集體經濟所得利益分配糾紛，同時認為村民與村委員會之間的該類糾紛屬于平等主題之間的民事糾紛，上述最高人民法院研究室的兩個答復，表明最后奧人民法院研究室認為村民與農村集體經濟組織就土地補償費用和安置補助費發生的糾紛屬農村集體經濟所得收益分配糾紛，其案件性質屬民事案件。第二種觀點認為，征地補償費用分配糾紛屬于行政案件。
「點評」
筆者同意第二種觀點，主要理由如下：
1、將征地補償費用分配糾紛定性與平等主體之間的財產爭議過于牽強
2005年9月1日起實行的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（下稱解釋）明確規定，承包地征收補償費用分配糾紛屬于人民法院民事受案范圍，但規定集體經濟組織成員用于分配的土地補償費用數額提起民事訴訟的人民法院不予受理。同時規定，尚未就土地補償費用在農村集體經濟組織內部分配辦法制定地方立法的省、自治區、直轄市，其適格的農村集體經濟組織成員方可通過民事訴訟主張其份額。《解釋》的內容表明，農村集體經濟組織成員的資格和土地補償費用的分配數額應有農村集體組織按民主議定程序確定。
征地補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。對土地補償費用分配的方法，首先應界定土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費的性質，地上附著物和青苗的權屬較明確，該項爭議屬于民事爭議不難理解。但將安置補助費和土地補償費的分配爭議亦認為是平等主體之間的財產爭議過于牽強。筆者認為村民與農民集體經濟組織之間就這兩項費用的分配爭議更符合行政爭議的特征。
要界定征地補償費用分配糾紛是屬于民事糾紛還是行政爭議，我們需要對民事糾紛和行政爭議這一概念做一個區分。民事糾紛主要解決的是平等主體之間的因財產關系和人身關系而引發的糾紛。而行政爭議是指行政機關在實施行政管理活動中發生的法律爭端。構成行政爭議必須同時具備以下三個個條件：（1）爭議的雙方，其中有一方是行政機關。（2）爭議是由行政機關實施行政管理行為引起的。（3）行政爭議是以行政機關依其職權，因其作為或不作為與公民、法人或其他組織形成行政法律上的法律行為為前提。沒有行政機關行使職權的行為，行政爭議便不存在。也就是說要界定某一爭議是否屬于行政爭議需要滿足行為的一方是行政主體，爭議的發生原因是由公務行為引起的，行為具有公務性。與民事糾紛區別的核心在于爭議主體地位是否平等？
2、征地補償費用分配糾紛是否屬于行政糾紛？
征地補償費用分配糾紛是否屬于行政糾紛，首先需要對在征地補償費用分配中村委會的職能做出判斷。村委會在履行征地補償費用分配中職能如何界定？
第一、在征地補償費用分配糾紛當事人之間的地位具有不平等性。
根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定了村委會有協助基層人民政府從事行政管理工作的公務職能。行政必須是具有面向社會的公共意義上的目，村集體經濟組織內部的事務雖不是法律意識的行政，但根據法律法規規定屬于對公共事務進行管理的行政。村委會在協助基層政府從事行政管理工作時，其行使的是管理公共事務的行政管理職能此類事務并不是基層組織本身的職責與權力，在村委會等基層組織協助政府對有關公共事務進行管理時，與公民、法人和其他組織處于不平等的地位。如《土地管理法律》規定村民建行申請宅基地使，村委會等基層組織應承擔初步確定宅基地的位置并予以上報審批的職能，《戶籍管理條例》規定的戶籍的遷出或遷入需經村委會等據稱組織開出同意接受或遷出證明，這兩條需要村委會等基層組織開據證明或上報審核審批的規定明示給予法規的授權，是協助行政管理的管理社會事務的行為目的，不同村民與基層組織之間的借貸、買賣等平等主體之間的民事法律關系，它與行政機關數一種協助行政法律關系。村民對基層組織的上述協助公共權力的行為不服時，不能像平等主體一樣提起民事訴訟，職能依據行政訴訟法的規定對村基層組織的協助行政行為提起行政訴訟。
第二、對征地補償費用的分配村委會具有管理權。
根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條授予村委會等基層組織對土地征用補償費用的管理職權明確規定需要安置人員的安置補助費由農村集體經濟組織管理和適用這是法規授予村委會等基層組織土地征用補償費用管理權的體現。
第三、在征地補償費用分配中村委會的行為屬于履行公務職能，具有公務性。
行政機關是指依憲法或行政組織法的規定而設置的行使國家行政職權的國家機關，其核心在于行政機關的職能具有公務性。公務性是指關系到不不特定多數人的利益，并具有裁量性、判斷性、決定性的事務。
根據2000年4月29日，全國人大常委會關于《中華人民共和國刑法》第93條第2款的解釋明確規定，村委會等村基層組織人員協助人民政府從事土地征用補償費用管理工作的，屬于刑法第93條規定的“其他依照法律從事公務的人員”。土地征用補償費用的管理包括分配、處理等內容，按照解釋的規定，村委會等基層組織人員在從事管理土地征用補償費用的公務時，若是利用職務上的便利，非法占有土地征用補償費，或者挪用該項費用，構成的是貪污罪活挪用公款罪而不屬于侵占村集體其他非公務財產構成職務侵占罪。征地補償費用的分配涉及到不特定多數人的利益，村委會在分配起著裁量性、判決性的作用，其符合“公務性”的要求。全國人大常委會以法律解釋的形式明確了土地征用補償費用的管理分配屬于公務性質，不同于村基層組織對集體其他收益的管理分配屬于民間性質的事務或者說是該單位內部的事務。
征地補償費用時國家給予農村集體經濟組織和村民個人的有關補償費用，其中的安置補助費牽涉到村民失地后的生產生活及今后的出路問題，全國人大常委會以法律解釋的形式明確其公務性質，充分體現了國家對征地補償費用管理的高度重視。征地補償費用不能象農村集體經濟組織的其他收益的處理，由村民委員會或村民會議表決決定，國家行政和司法基本上不對這些收益的管理分配事項進行干預。
綜上所述，征地補償費用分配糾紛是在村委會履行其公職職能，行使其行政管理活動中發生的法律爭端，當事人主體之間的地位具有不平等性的行政爭議。對于征地補償費用分配糾紛應認定為行政糾紛，適用行政訴訟法的有關規定受理。
江西省于都縣人民法院·肖慶華 曾照旭
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