農村流轉土地抵押擔保問題初探

來源：徽州論壇

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

　　城鄉統籌改革最關鍵、最難的也是涉及到全局性的突破是制度創新和金融創新，由于統籌城鄉綜合配套改革試驗區批準建立時間很短，還沒有為統籌城鄉發展服務的專門銀行，農村流轉土地抵押擔保問題尚未得到很好解決，統籌城鄉領域存在金融空白點。

　　一、農村流轉土地的抵押問題

　　一直以來，導致農民融資難的一個很重要的原因就是抵押品不足。這極大地制約了農民致富和農村經濟的發展。中國人民銀行行長周小川說：要正視農村金融缺失抵押品的問題，探索新的抵押方式和品種，大力發展訂單農業，發展生產性農業保險。

　　農村的土地不能做抵押，種養殖的建筑物都是臨時的，沒有權證，不能做抵押，種養的東西也不能做抵押。農房不能進入市場，我在重慶農村調查時發現，有一農戶，花40萬買一房子，資產公證、評估花1萬元，結果只貸款了事2萬元，技改、擴產需要流動資金非常困難。

　　農民在流轉承包土地時，可以采取轉包、轉讓、出租、互換、入股以及其他符合法律法規規定的方式進行。農村土地流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規定允許從事農業生產經營的組織和個人。但最重要的是農民土地、房產沒有形成產權權證，土地不能做抵押，銀行無法受理。《擔保法》明確規定，鄉村企業的土地使用權不能夠單獨作為抵押，宅基地、自留地、自留山都不可以作為抵押物。農民因缺少抵押、擔保物，風險大，利潤低，商業金融機構不愿介入農貸。

　　《中華人民共和國農村土地承包法》第三十二條規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。因此，承包土地的經營權是可以抵押的，但依抵押取得的土地不得改變土地用途。根據《擔保法》的相關規定，耕地等集體所有的土地的使用權是不能抵押的。《擔保法》規定，承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押。

　　央行和銀監會日前決定開展農村金融產品和服務方式創新試點時也表示，要創新貸款擔保方式，擴大有效擔保品范圍。原則上，凡不違反現行法律規定、財產權益歸屬清晰、風險能夠有效控制、可用于貸款擔保的各類動產和不動產，都可以試點用于貸款擔保。

　　建議重慶制定《農村流轉土地使用產權證》，解決流轉土地的抵押擔保問題。

　　二、農村自建房能否抵押問題

當前我國融資的主要方式是財產抵押貸款，農民家中能拿得出去的財產主要是農家房。房子不是空中樓閣，它蓋在土地上，房子不值錢，土地值錢。國家法律表述的農村宅基地，實際就是人們習慣理解意義上的農民房。

　　《土地法》規定，農村宅基地屬“農民集體所有”，其法律意義是農民只有使用權而無處置權。《擔保法》也規定，農村宅基地不可作為抵押物。新實施的《物權法》首次對宅基地這一“用益物權”作了保護性的規定，但在能否允許農民處置的核心、敏感的問題上回避不談。

　　農村建好的房產因沒有形成權證，不能抵押貸款。這種現象在農村不在少數。有一家面條加工廠，老板投入40萬建好了廠房，購買了設備，市場也看好，但沒有了流動資金，建好的房產因沒有產權證，不能抵押貸款。

　　如果參照城市房產允許抵押貸款的辦法變通處理，銀行認可農房房產證＋房屋宅基地使用權證書作抵押物。兩證齊全就給予辦貸，貸款額度是房屋市場評估價 60%至80%的資金。實行“農房抵押貸款”必然遇到貸款風險、農房拍賣、變更“農民集體所有”宅基地使用權等敏感問題。法規政策成了繞不過去的石頭。

　　法律的一大原則是“非禁即入”，國家歷來沒有法律禁止農民的房子抵押、買賣。《擔保法》雖然規定，農村宅基地的土地使用權不能抵押。農民的房子雖然建在宅基地上，但這個房子已變成混合物了，它已變成農民的財產。《擔保法》第三十四條規定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押。”因此，他認為應當允許農民抵押、轉讓自己的房子。

　　農村自建房（宅基地）可抵押，司法實踐中有專家評述（1）宅基地使用權是用益物權，特別是宅基地上的房屋屬于農民所有，應當允許農民轉讓或者抵押宅基地使用權；（2）農民發展生產缺少資金，允許宅基地使用權抵押，能夠緩解農民貸款難的問題；（3）目前不少農村有部分土地和房屋閑置，為了物盡其用，也應允許宅基地使用權的轉讓和抵押；（4）允許宅基地使用權的轉讓和抵押，有利于改變城鄉二元結構。宅基地使用權轉讓給本集體經濟組織以外個人的，集體經濟組織可以收取一定的費用。

　　三是農村貸款金額太小問題，農村企業擴大再生產融資難。如一家蛋雞廠，現在規模經營萬只蛋雞場，計劃擴建五萬只，需資金25萬元，但農村信用社只能貸款3萬，擴大再生產受到影響。建議根據企業市場、經營情況，增加貸款額度。農戶一般從農商行（原信用社）貸款5000-10000元，大戶3萬元，不能滿足蓬勃發展的農村經濟發展需求，貸款額度可增至30-50萬可行的，貸款手續不能太繁瑣，需要夫妻雙方同時簽字，這對外出勞務人員帶來不便。當然有農戶貸款后失去聯系，外出打工未歸，帶來金融風險要引起注意。

　　四是貸款期限太短問題。

　　農戶貸款期限太短，一般為半年、一年，這與農業投資大、見效慢、資金回報率低等基本特征要求相反，一些種養大戶希望貸款期限延長。建議增加2-3年。

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